AMELIORER LA QUALITE
DE L'ACCUEIL FAMILIAL ET DE
L'ADOPTION DES ENFANTS
Anim par Chantal SACLIER - Service Social
International (Secrtariat gnral)
La Convention de la Haye de 1993 est la premire convention internationale qui intgre des organismes privs pour assumer des tches que les Etats s'engagent, lors de la ratification de la Convention, raliser dans le respect des termes de la Convention.
Durant les travaux d'laboration de la Convention, cette intervention d'organismes privs a t longuement discute. Afin d'apporter des lments objectifs la rflexion, trois ONGs internationales (Service Social International, Dfense des Enfants - International, Fdration International Terre des Hommes) ont ralis une tude dans 23 pays auprs de professionnels de l'enfance sur le sujet "adoptions indpendantes ou adoption par l'intermdiaire d'organismes?" dont les rsultats ont t prsents au cours de la deuxime session prparatoire de la Haye et servi de rfrence pour les discussions.
La Convention s'articule autour de trois types d'intervenants principaux:
- l'autorit centrale (gouvernementale)
- les autorits comptentes (autres organismes gouvernementaux - pouvoir judiciaire)
- les organismes agrs (organismes privs).
Pourquoi la Convention intgre-t-elle des
organismes privs ?
Parce que ces organismes existaient et avaient de l'exprience. Certains d'entre eux, organiss en fdration, ont particip aux sessions prparatoires de la Convention (Euradopt s'est d'ailleurs cr cette occasion). Mais l'existence des organismes privs d'adoption n'tait pas une raison suffisante pour qu'un certain nombre d'Etats en reconnaissent l'utilit. Pour certains Etats mme, leur exprience les rendaient totalement opposs la participation d'organismes privs.
Parce
que l'tude des trois ONGIs montrait les risques lis aux adoptions
indpendantes ou peu accompagnes.
Parce
que la Convention prvoit que ces organismes privs ne peuvent pas agir
librement. Ils doivent tre agrs par l'Etat. Cela signifie qu'ils doivent
travailler dans le cadre de la Convention:
- en dlgation de l'Etat
- en dlgation de la socit civile qui
confie l'Etat la responsabilit de dfendre l'intrt de l'enfant, objectif
de la Convention.
Les organismes agrs sont donc dlgus pour mener leurs activits en
ayant comme but suprieur l'intrt des enfants.
Que contient la Convention
sur les organismes agrs?
Les Etats contractants peuvent
choisir ou non de dlguer des organismes privs une partie des
responsabilits qui leur incombent selon la Convention.
En ce
qui concerne l'agrment, la Convention contient le minimum sur lequel se sont
mis d'accord des pays ayant des intrts et cultures aussi divergents que les Etats-Unis, la France, la
Sude, l'Amrique Latine, les Philippines, etc.
Quel est ce
minimum?
- Les organismes doivent tre "dment
agrs dans leur Etat", mais on ne dit pas qui doit les agrer. Dans la
pratique, on constate que c'est gnralement l'autorit centrale en matire
d'adoption (ou son organe excutif). Mais, par exemple, les USA envisagent
d'agrer un ou plusieurs organismes privs pour qu'il(s) agre(nt) les
organismes privs d'adoption.
- Les conditions incontournables pour qu'un
organisme soit agr sont exposes dans les articles 10 et 11 de la Convention:
"Peuvent seuls bnficier de l'agrment
et le conserver les organismes qui dmontrent leur aptitude remplir
correctement les missions qui pourraient leur tre confies. "
"Un organisme agr doit:
a poursuivre uniquement des buts non lucratifs dans les conditions
et limites fixes par les autorits comptentes de l'Etat d'agrment;
b tre
dirig et gr par des personnes qualifies par leur intgrit morale et leur
formation ou exprience pour agir dans le domaine de l'adoption internationale;
et
c tre
soumis la surveillance d'autorits comptentes de cet Etat pour sa
composition, son fonctionnement et sa situation financire."
Des sanctions sont prvues en cas d'abus au niveau des finances. Article 32:
"1. Nul ne peut tirer un gain matriel indu en raison d'une intervention l'occasion d'une adoption internationale.
2. Seuls peuvent tre demands et pays les frais et dpenses, y
compris les honoraires raisonnables des personnes qui sont intervenues dans
l'adoption.
3. Les dirigeants, administrateurs et employs d'organismes intervenant
dans une adoption ne peuvent recevoir une rmunration disproportionne par
rapport aux services rendus."
La Convention ne dfinit pas quelles sont les tches prcises des organismes agrs. C'est chaque Etat de dterminer quelles sont les responsabilits qu'il dlgue aux organismes agrs pour l'application de la Convention. Elles doivent cependant se situer dans les actions prvues dans le chapitre IV sur les conditions procdurales de l'adoption internationale, de l'article 14 l'article 21 de la Convention.
Enfin, il faut savoir qu'une exception a t introduite dans la Convention sur pression intense des Etats-Unis. C'est l'article 22-2 qui permet un Etat contractant de laisser exercer des activits relatives l'application des articles 14 21 par des personnes ou par des organismes privs non soumis au mme niveau d'exigence que les organismes agrs. Deux diffrences cruciales: ce peut tre une personne seule et non une quipe comme c'est le cas lorsqu'il s'agit d'un organisme; ces personnes ou ces organismes ne sont pas soumis l'obligation d'tre but non lucratif. Le SSI est totalement oppos cette exception introduite dans la Convention, tout comme l'tait un grand nombre d'Etats reprsents la Haye.
Il me semble que les intermdiaires en Suisse sont actuellement rapprocher des intervenants considrs dans l'article 22-2, sans bien sr comparer avec la situation qui existe aux USA.
Le Service Social International est favorable l'intervention des organismes agrs dans diverses responsabilits.
Il est favorable leur intervention en tant qu'intermdiaires dans la procdure d'adoption internationale parce que:
- L'autorit centrale ne peut avoir une connaissance approfondie de, ni maintenir un lien avec, tous les pays d'origine. L'organisme agr, lui, doit bien connatre le ou les pays avec le(s)quel(s) il travaille. Il doit aussi avoir tabli et maintenir vivants des liens avec un certain nombre de responsables et de professionnels de l'enfance et de l'adoption dans ce pays.
- On ne doit pas laisser les parents partir
l'aventure: le seul passage par l'autorit centrale de l'Etat d'accueil est
insuffisant comme garde-fou pour viter les abus, particulirement dans
l'adoption avec des Etats d'origine o l'autorit centrale a dlgu la plupart
de ses responsabilits ou bien dans les pays n'ayant pas ratifi la Convention
de la Haye.
- Les organismes agrs ont une connaissance personnalise des candidats adoptants ou des enfants en besoin d'adoption; ils peuvent donc humaniser la dmarche, accompagner les personnes concernes, apporter des lments qualitatifs pour un apparentement dans l'intrt de l'enfant.
- Les organismes agrs peuvent, le cas
chant, palier les dficiences constates dans les pays d'origine: formation
du personnel aux droits de l'enfant; vrification de l'adoptabilit de
l'enfant; complment d'information sur l'enfant, sa famille et sa communaut;
prparation de l'enfant son adoption; etc.
- Les organismes agrs peuvent, le cas
chant, palier les dficiences constates dans le pays d'accueil:
information/sensibilisation des candidats adoptants; prparation des adoptants;
accompagnement post-adoption; etc.
Le SSI estime que,
comme c'est le cas par exemple en Hollande, des organismes privs devraient
tre agrs non seulement pour servir d'intermdiaires avec le pays d'origine
mais galement pour: organiser et procder une prparation approfondie des
candidats adoptants; apporter une information sensibilisatrice sur l'adoption;
offrir des services d'accompagnement post-adoption; former les professionnels
et autres intervenants impliqus dans les procdures d'adoption. Ces diverses
activits sont effectivement essentielles pour que l'adoption soit une relle
mesure de protection de l'enfant.
Mais on constate actuellement un certain nombre de problmes chez les intermdiaires en adoption, y-compris chez certains intermdiaires officiellement agrs.
La Suisse
n'chappe pas cette problmatique, bien au contraire.
Un grand nombre d'intermdiaires est orient
vers la satisfaction de la demande des candidats adoptants plutt que vers
l'intrt de l'enfant. Il est certain que la position des organismes agrs des
pays d'accueil est ambigu puisque leur activit part toujours des adoptants,
mais certains organismes ont la capacit thique et professionnelle de mettre
l'enfant au centre de leur pratique. Ceux qui ne l'ont pas ne devraient pas
tre agrs.
Un grand nombre d'intermdiaires est compos
de parents adoptifs. Cela peut tre un lment intressant mais n'est en aucun
cas une qualification suffisante pour la protection de l'enfant dans
l'adoption. C'est parfois mme l'inverse car on retrouve le problme cit
antrieurement.
Certains intermdiaires font preuve
d'amateurisme. C'est parfois li au bnvolat. On veut faire le bien mais avec
une mconnaissance des ralits ou un manque de rflexion sur ce que signifient
les droits de l'enfant dans le domaine de l'adoption.
Ces situations entranent diverses
faiblesses par rapport la protection des enfants:
- connaissance insuffisante du pays
d'origine, de ces ralits, de ces risques
- non respect de la subsidiarit (priorit
des solutions familiales permanentes dans le pays d'origine)
- les intermdiaires se lavent les mains de
ce qui se passe dans le pays d'origine, l'important tant d'obtenir des enfants
placer en adoption; en fermant ou non les yeux, par navet ou par intrt,
ils s'associent des pratiques douteuses voire abusives dans le pays
d'origine.
Le nombre et la qualification des intermdiaires
sont souvent inadapts, tant aux besoins des enfants des pays d'origine qu'aux
ralits du pays d'accueil.
L'argent reste un grand problme: Soit parce qu'il
manque (ce qui est le cas dans un certain nombre de pays europens) et limite
les capacits des intermdiaires (qualification professionnelle, possibilit de
voyager dans le pays d'origine, formation continue). Soit parce que,
officiellement ou non, il est la raison d'tre de l'intermdiaire (ce qui est
le cas d'un certain nombre d'intermdiaires amricains mais parfois aussi
europens ou de pays d'origine).
Pourquoi cette situation existe-t-elle?
Parce que ces intermdiaires existaient avant la
ratification de la Convention et on n'ose pas leur retirer leur autorisation
d'exercer ou
Parce que les intermdiaires n'existaient
pas dans un pays donn et, l'occasion de la ratification de la Haye, leur
cration est envisage ou sollicite. On assiste alors une multiplication
d'organismes dont la plupart n'a aucune exprience ni thique en la matire.
Parce que les critres d'accrditation sont parfois
inexistants, trs faibles ou non harmoniss au niveau national.
Parce que les critres d'accrditation se limitent
souvent des critres administratifs et juridiques que tout le monde peut
remplir, mais qu'il y manque les critres thiques et leur application
concrte.
Parce que la surveillance des intermdiaires est
souvent dficiente et qu'il n'existe pas de sanctions ou qu'elles ne
s'appliquent pas en cas de pratique insatisfaisante.
Les mauvaises pratiques de quelques-uns
nuisent la crdibilit des autres intermdiaires
- dans le pays d'accueil. On le constate en Suisse.
- dans le pays d'origine. Certains Etats
comme le Paraguay ont un rejet total des organismes agrs trangers suite au
trafic dont quelques-uns se sont rendus responsables.
Elles
nuisent galement la protection des enfants car, cause de ces mauvaises
pratiques, un certain nombre de personnes responsables en matire d'adoption ou
de droits de l'enfant, s'opposent farouchement l'adoption internationale.
Il est donc vital
d'assainir et de renforcer qualitativement le milieu des intermdiaires si l'on
veut que l'adoption internationale trouve sa place dans une politique globale
de protection de l'enfance.
III- Quels critres pour
l'agrment des organismes ? (en Suisse: intermdiaires)
Le projet du CIR/SSI
Le Centre
International de Rfrence pour la Protection de l'Enfant dans l'Adoption
(CIR/SSI), cr par le Secrtariat gnral du SSI travaille actuellement une
publication en vue de proposer, au niveau international, des critres
d'agrment des organismes privs intervenant dans l'adoption internationale.
Le CIR a
rcemment envoy une circulaire son rseau international pour recueillir la
documentation et les expriences qui existent dans le monde sur ce sujet. Aprs
une analyse du matriel reu, nous proposerons un projet de critres et le
soumettrons un rseau restreint de personnes et d'organismes pour avis. La
publication finale sera le fruit de cet change international. Elle est prvue
pour courant 2001.
Je
n'entrerai pas dans le dtail de la liste de critres que nous avons tablie
comme point de dpart du projet, mais partagerai avec le groupe quelques-uns
des lments de notre rflexion actuelle.
La
Convention relative aux droits de l'enfant qu'a ratifie la Suisse et la
Convention de la Haye de 1993 que la Suisse s'apprte ratifier, affirment que
l'adoption internationale est une mesure qui doit se prendre dans l'intrt
suprieur de l'enfant. Cela signifie que les organismes doivent se doter des
moyens qui leur permettent d'agir dans ce cadre et que l'accrditation ne doit
leur tre accorde que dans ces conditions.
Il
est donc essentiel, lors de l'laboration des critres d'agrment, de
s'interroger sur leur cohrence avec l'intrt de l'enfant.
Dans un mme pays, il doit y avoir une harmonisation des critres d'agrment
afin de ne pas crer des ingalits de traitement de l'enfant et des adoptants,
de ne pas provoquer des problmes d'incompatibilit entre les rgions
administratives ou politiques, de ne pas donner l'extrieur une image
incohrente du pays (l'adoption internationale implique une relation avec
l'extrieur).
Il
est impratif d'organiser une supervision priodique et un encadrement des
organismes agrs.
Action en Suisse
Amliorer la
qualit de l'adoption internationale passe invitablement par l'amlioration de
la qualit de l'agrment et de la supervision des intermdiaires. C'est une
ncessit dans plusieurs des Etats qui ont ratifi ou s'apprtent ratifier la
Convention de la Haye. J'estime que c'est d'une grande ncessit en Suisse o
la diversit des critres entre les cantons, la faiblesse des critres dans
certains cantons, la faiblesse de leur application dans d'autres cantons, sont
proccupants pour la protection des enfants.
En Suisse, quelques questions de base doivent tre poses, et les rponses apportes doivent donner la supriorit l'intrt de l'enfant sur les autres considrations.
Pour les adoptions conventionnelles (ralises sous
l'gide de la Convention de la Haye):
- La Suisse va-t-elle faire la dclaration
prvue l'article 22-2 afin, en plus des organismes agrs selon les articles
9-10-11, de laisser des personnes exercer le rle d'intermdiaire?
- Pour quelle couverture doit tre accord
l'agrment: toute la Suisse, plusieurs cantons ou seulement le canton qui donne
l'agrment?
- Qui va accorder l'agrment?
Si
l'agrment n'est pas fdral - ce que, pour ma part, je juge regrettable pour
l'intrt des enfants -, comment va-t-on obtenir une harmonisation des critres
entre les cantons? Un canton pourra-t-il refuser qu'un organisme agr par un
autre canton selon des critres beaucoup moins exigeants que les siens
intervienne sur son territoire ou auprs de familles ayant leur rsidence
habituelle sur son territoire?
- Qui devra statuer en de recours lors d'un
refus ou d'un retrait d'agrment? Il est trs important de veiller ce que ce
soit un organisme comptent en matire de protection de l'enfant ou d'adoption.
Pour les adoptions non conventionnelles:
Ces adoptions prsentant gnralement des risques bien plus levs eu
gard la protection des enfants, des critres particuliers devront-ils tre
envisags lors de l'agrment des intermdiaires travaillant dans des pays hors
Convention?
Un pralable : dfinir les activits pour lesquelles l'agrment sera accord
Pour dfinir
des critres, il faut pralablement dterminer quelles activits seront
confies aux intermdiaires. Si on se limite l'adoption internationale qui
est le domaine de la Convention de la Haye:
pour quelles responsabilits dans le pays d'accueil
l'agrment est-il accord?
pour quelles responsabilits dans le pays
d'origine?
On fait
souvent l'impasse sur les responsabilits de l'intermdiaire dans le pays
d'origine, ce qui est grave pour l'enfant et, mon avis, l'expression d'une certaine lchet. Les
autorits du pays d'accueil ne peuvent moralement se laver les mains de la
situation dans le pays d'origine: ratifier la Convention, c'est en ratifier la
lettre et l'esprit, c'est mettre l'enfant au centre des proccupations. Si des
faiblesses existent dans le pays d'origine, l'intermdiaire doit faire le
maximum pour les compenser afin de s'assurer que l'adoption est ralise dans
l'intrt suprieur de l'enfant. Les responsabilits de l'intermdiaire
varieront d'un pays l'autre selon l'organisation de cet Etat, mais elles
devront tre prises en compte lors de l'agrment par l'Etat d'accueil. Je
citerai quelques exemples d'activits que l'organisme agr doit pouvoir
assumer dans le pays d'origine, si ncessaire dans l'intrt de l'enfant:
- vrification de l'adoptabilit,
- recherche d'information sur l'enfant et sa famille biologique,
- participation au matching,
- prparation de l'enfant son adoption,
- organisation de sa rencontre avec sa famille adoptive dans des
conditions favorables.
Les
responsabilits pour lesquelles l'agrment est accord ont des implications
sur:
le profil de l'intermdiaire en Suisse
mais aussi sur le profil de son reprsentant dans le pays d'origine (celui qui
travaille au nom de l'intermdiaire)
et
ventuellement sur le profil de son partenaire dans le pays d'origine (celui
avec qui l'intermdiaire collabore dans le pays d'origine).
Des critres
doivent tre tablis en relation avec ces profils.
Amliorer les critres d'agrment des intermdiaires signifie
Plus de professionalisme : des professionnels de la protection de l'enfance
doivent constituer le noyau des personnes travaillant dans l'organisme agr.
Mais cela n'est pas suffisant en soi.
Plus d'thique: les personnes impliques dans l'organisme agr doivent avoir
une prparation spciale en matire de droits de l'enfant dans l'adoption;
cette thique doit se reflter dans leur organisation, dans leur pratique.
Plus d'attention porte aux aspects financiers dans le pays d'accueil mais
aussi et surtout dans le pays d'origine: les cots grs ou accepts par
l'organisme agr doivent tre raisonnables et en rapport avec une thique de
droits et respect de l'enfant.
Quelques types de critres qui nous paraissent devoir tre labors
Critres de programmation:
- en
fonction des besoins du pays d'accueil (important nuancer en Suisse en
fonction du choix qui sera fait pour couverture gographique de l'agrment dans
le pays et des ventuelles diffrences d'exigence qualitative entre cantons)
- en fonction des besoins du pays d'origine
pour lequel l'agrment est accord: profil et nombre des enfants en besoin
d'adoption internationale, nombre d'intermdiaires dj agrs en Suisse pour
ce pays, nombre d'intermdiaires d'autres Etats d'accueil dj actifs dans le
pays d'origine.
Critres nationaux (importants dfinir alors que l'on constate actuellement
un mouvement d'organismes de pays d'accueil - particulirement des Etats-Unis -
souhaitant organiser des adoptions avec des adoptants d'autres pays d'accueil -
par exemple suisses).
Critres par rapport au pays d'origine (besoins du pays - connaissances
exigibles de l'intermdiaire)
Critres thiques
Critres de qualification et d'organisation
des personnes morales (organismes)
Critres de qualification des personnes
physiques actives au sein de l'organisme dans le pays d'accueil
Critres de qualification des personnes
physiques impliques dans l'activit de l'organisme dans le pays d'origine
(reprsentant ou/et partenaire).
Critres
matriels et financiers (dans le pays d'accueil et dans le pays d'origine).
Conclusion
Ce congrs
exprime la volont de faire quelque chose : augmenter la qualit. Il est de la
responsabilit de chacun d'entre nous de faire quelque chose. Je pense donc
qu'il ne faut pas se contenter de dplorer la situation actuelle, effectivement
regrettable: l'absence de prise en compte des intermdiaires et donc de leur
agrment, supervision et formation dans le projet de loi; les oppositions de
certains politiques un agrment fdral. Il faut agir et, particulirement en
Suisse o la participation populaire est encourage, faire des propositions
partant de la base. Cette rflexion qui commence ici devrait se poursuivre
entre intermdiaires, au sein des cantons, des rgions linguistiques, au niveau
national, pour aboutir des propositions concrtes. Les intermdiaires et les
professionnels soucieux de parvenir une adoption plus respectueuse des
enfants doivent se runir pour faire des propositions dans l'intrt de
l'enfant et en partant des ralits nationales; ils doivent s'unir pour tablir
des stratgies d'information et d'influence auprs des politiques, des
administrations, des mdias, des parents afin de faire connatre et partager
leurs propositions.
Nota
Tout au long
du prcdent expos, des changes ont eu lieu entre les participants de
l'atelier. Quelques lments principaux s'en sont dgags:
L'importance de promouvoir l'inclusion des organismes agrs dans la
lgislation suisse d'application de la Convention de la Haye, dans cette tape
ou dans une tape suivante aussi proche que possible dans le temps.
L'importance de promouvoir un agrment fdral des organismes agrs pour
l'adoption internationale, cela devant tre considr comme une des
recommandations du prsent congrs
La
volont de commencer ou de poursuivre, au sein de groupes de travail,
l'laboration de propositions de critres d'agrment des organismes privs
d'adoption
L'intrt d'changer des opinions avec le CIR/SSI au cours de l'laboration de
sa publication sur les critres d'agrment des organismes.
Cs-ssi-sg
Cir.lect.zurich