Die Umsetzung des Haager Adoptions-

Die Umsetzung des Haager Adoptions- bereinkommens als Massnahme der Qualittsentwicklung im Adoptionswesen

Mit der Verabschiedung des Haager Adoptionsbereinkommens im Jahre 1993 hat die Staatengemeinschaft den bislang weitreichendsten Versuch unternommen, Voraussetzungen und Verfahren der internationalen Adoption zu verbessern. Fr 41 Staaten steht das bereinkommen heute in Kraft, in mindestens 12 weiteren Staaten luft das Ratifikationsverfahren. Auch die Schweiz steht vor einer Ratifikation des bereinkommens. Nach dem Stnderat hat Ende September auch der Nationalrat der Vorlage zugestimmt. Sofern die verbleibenden Differenzen bereinigt werden knnen, sollte eine definitive Verabschiedung in der Winter- oder sptestens in der Frhjahrssession mglich sein.

Dass beide Kammern des Parlaments die Vorlage ohne eine einzige Gegenstimme verabschiedet haben, ist Ausdruck der weitreichenden Erwartungen, die in das neue Recht gesetzt werden. Auch in der Vernehmlassung sind die Hoffnungen, mit dem bereinkommen die Probleme rund um die internationale Adoption in den Griff zu bekommen, deutlich zum Ausdruck gebracht worden. Dennoch halte ich es fr sinnvoll, die Frage nach dem Beitrag des Haager Adoptionsbereinkommens zur Qualittsentwicklung im Adoptionswesen zu stellen, (und zwar durchaus im Wissen um ihre Ambivalenz). Die Frage macht aus zwei Grnden Sinn:

Erstens: die dauerhafte Integration eines auslndischen Adoptivkindes in eine neue Familie ist ein viel zu komplexer Vorgang, als dass sich mit dem berhmten Federstrich des Gesetzgebers alle Schwierigkeiten aus der Welt schaffen liessen. Recht kann nur, aber immerhin, optimale Voraussetzungen fr eine Entscheidung zum Wohle des Kindes schaffen. Darber hinaus steckt das Recht auch den Rahmen dieser Entscheidung ab, indem es in generell abstrakter Weise festlegt, dass eine Adoption beispielsweise nicht im Interesse des Kindes ist, wenn die Adoptiveltern jnger als 35 sind oder wenigstens seit weniger als fnf Jahren verheiratet sind (Art. 264a Abs. 2 ZGB). Innerhalb dieses sehr weiten rechtlichen Rahmens erfolgt die konkrete Entscheidung, ob die Unterbringung eines Kindes zum Zwecke der Adoption dem Primat des Kindeswohls entspricht, in Anwendung von weitgehend ausserrechtlichen insbesondere sozialwissenschaftlichen Kriterien.

Ein zweiter Grund, weshalb vor bertriebenen Hoffnungen zu warnen ist, liegt darin, dass das bereinkommen nicht auf ein juristisches oder organisatorisches Vakuum trifft. Die Adoption ist seit langem Gegenstand einlsslicher gesetzlicher Regelungen. Es bestehen rechtliche und institutionelle Strukturen, die das neue Recht nicht von Grund auf ndern wird. Auch die internationale Adoption ist seit ungefhr Anfang der 1980er-Jahre ins Blickfeld der Gesetzgeber geraten. In der Schweiz wurde mittels einer Revision der Bundesverordnung ber die Aufnahme von Pflegekindern 1988 in durchaus fortschrittlicher Weise versucht, die Voraussetzungen internationaler Adoptionen zu verbessern. Dass heute der gesetzgeberischer Handlungsbedarf unbestritten ist, ist deutlicher Beleg dafr, dass sich die spezifischen Probleme internationaler Adoptionen auf einzelstaatlicher Grundlage nicht befriedigend lsen lassen.

Die Hauptthese meines Vortrags ist, dass das Haager Adoptionsbereinkommen und die Ausfhrungsgesetzgebung dazu zwar notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzungen schafft, um die Bedingungen und Verfahren der internationalen Adoption nachhaltig zu verbessern. Um eine Verbesserung zu erreichen, sind vielmehr weitere Anstrengungen aller Institutionen auf allen Stufen notwendig, die mit internationalen Adoptionen befasst sind.

In einem ersten Teil werde ich einen knappen berblick ber die wichtigsten Kernelemente des Haager Adoptionsbereinkommens sowie
des dazugehrigen Bundesgesetzes geben.

Ein zweiter Teil beschreibt, welches aus juristischer Sicht die spezifischen Probleme internationaler Adoptionen sind, und wo somit
Massnahmen zur Verbesserung der Qualitt internationaler Adoptionen ansetzen mssen.

Ein dritter Teil erlutert, welche Antworten das bereinkommen und das Bundesgesetz auf diese Probleme geben.

Ein vierter Teil befasst sich mit der Funktion der Adoptionsvermittlungsstellen im knftigen Recht.

II. HA und BG-HA im berblick

1. Das Haager Adoptionsbereinkommen

Das Haager Adoptionsbereinkommen ist ein multilateraler Staatsvertrag, der am 29. Mai 1993 von der Haager Konferenz fr internationales Privatrecht verabschiedet worden ist. Mit demnchst 50 Vertragsstaaten ist es eines der erfolgreichsten Haager bereinkommen berhaupt. Als besonderer Erfolg ist zu werten, dass auch viele Herkunftsstaaten - so Brasilien, Kolumbien, die Philippinen sowie Russland - bei der Ausarbeitung des bereinkommens mitgewirkt haben und ihm beigetreten sind. Das sind Staaten, die der Haager Konferenz bisher eher reserviert gegenber standen.

Seiner Rechtsnatur nach ist das bereinkommen ein Rechtshilfebereinkommen, dass zum Ziel hat, die Verfahren der beteiligten Staaten zu koordinieren und aufeinander abzustimmen. Hingegen regelt es weder das anwendbare Recht, noch vereinheitlicht es das materielle Adoptionsrecht der Vertragsstaaten.

Ich kann hier nicht auf Einzelheiten eingehen, mchte aber die folgenden sechs Kernelemente des bereinkommens erwhnen:

Das bereinkommen schafft ein institutionalisiertes System der Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten. Dazu haben die Vertragsstaaten Zentrale Behrden einzurichten, wie sie sich beispielsweise auch unter dem Haager Kindesentfhrungsbereinkommen bewhrt haben (Art. 6 HA).

Die Behrden des Heimat- und des Aufnahmestaates teilen sich in die Aufgaben, die im Rahmen einer grenzberschreitenden Adoption anfallen. Die Behrden des Heimatstaates des Kindes klren dessen Eignung fr eine Adoption ab und sind fr die Zustimmung der leiblichen Eltern verantwortlich (Art. 16 HA). Die Behrden im Aufnahmestaat untersuchen die Eignung der knftigen Adoptiveltern (Art. 15 HA) und stellen sicher, dass das Kind in den Aufnahmestaat einreisen und sich dort aufhalten kann (Art. 18 HA).

Die beiden Teilberichte ber die Adoptionseignung von Kind und Eltern werden im so genannten Matching-Entscheid zusammengefhrt (Art. 17 Bst. c HA). Die Behrden eines jeden Staates haben es in der Hand, eine Fortsetzung des Verfahrens zu verhindern, wenn sie zum Schluss kommen, eine Adoption diene nicht dem Kindeswohl, die gesetzlichen Voraussetzungen seien nicht erfllt oder andere Grnde sprchen gegen die Adoption. Verweigert eine der Behrden ihre Zustimmung, ist das Verfahren nach dem bereinkommen beendet.

Das bereinkommen gewhrleistet die Anerkennung von staatsvertragskonformen Adoptionen in allen Vertragsstaaten und verhindert damit hinkende Statusverhltnisse (Art. 23 ff. HA). Eine Verweigerung der Anerkennung ist nur mglich wegen Verstosses gegen den ordre public, der aufgrund des Grundsatzes des Kindeswohls zu konkretisieren ist. Das bereinkommen regelt auch die schwierige Frage der Wirkungen einer auslndischen Adoption, die im Inland anerkannt wird. Es sieht die Mglichkeit vor, eine einfache Adoption in eine Volladoption umzuwandeln.

Das bereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten, Massnahmen gegen den Kinderhandel zu ergreifen. Die Staaten mssen alle geeigneten Massnahmen treffen, um unstatthafte Vermgensvorteile im Zusammenhang mit einer Adoption auszuschliessen und alle den Zielen des bereinkommens zuwiderlaufenden Praktiken zu verhindern (Art. 4, 8, 32 HA).

Das bereinkommen formuliert Mindeststandards fr das Adoptionsverfahren. Das Schwergewicht dieser Standards liegt bei den Voraussetzungen und Umstnden, unter denen die leiblichen Eltern und allenfalls auch das Kind ihre Zustimmung zur Adoption erteilen mssen. Auch die Beachtung des Grundsatzes der Subsidiaritt einer internationalen Adoption ist zu prfen. Wird eine dieser Voraussetzungen nicht beachtet, so darf weder im Heimat noch im Aufnahmestaat eine Adoption ausgesprochen werden (Art. 4, 5 HA).

2. Das BG zum Haager Adoptionsbereinkommen

Die Umsetzung des bereinkommens in der Schweiz erfolgt mittels eines eigenen Bundesgesetzes. Das ist insofern bemerkenswert, als bislang der Erlass von Ausfhrungsbestimmungen zu vlkerrechtlichen Vertrgen nicht der schweizerischen Praxis entsprach. Das Gesetz regelt Einzelheiten des Verfahrens nicht selber, sondern ist bloss Scharnier und Schnittstelle zwischen dem bereinkommen und dem nationalen Recht, insbesondere der Pflegekinderverordnung. Das Gesetz umfasst drei Teile, deren rumlich-persnlicher Anwendungsbereich unterschiedlich weit ist:

Im ersten Teil finden sich organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen, die das Haager Adoptionsbereinkommen konkretisieren (Kapitel 2: Art. 2 16 BG-HA).

Ein zweiter Teil umfasst Vorschriften zum Schutze des Kindes bei internationalen Adoptionen(Kapitel 3: Art. 17 20 BG-HA).

Ein dritter Teil sichert die grundlegenden Verpflichtungen, die sich aus bereinkommen und Bundesgesetz ergeben, mit Strafnormen ab (Kapitel 5: Art. 22 25 BG-HA).

Das erste Kapitel findet nur Anwendung, wenn das Kind aus einem Vertragsstaat des Haager Adoptionsbereinkommens stammt. Hingegen ist der Anwendungsbereich des zweiten und des dritten Kapitels umfassen. Sie finden unabhngig davon Anwendung, ob das Kind aus einem Vertragsstaat oder aus einem Nicht-Vertragsstaat stammt. Stammt das Kind aus einem Nicht-Vertragsstaat, dann ist die Schutzbedrftigkeit des Kindes wenigstens so gross, wie wenn die Platzierung nach den Regeln des bereinkommens stattgefunden hat.

Fr die Umsetzung des Haager Adoptionsbereinkommens folgt das Bundesgesetz folgenden Leitlinien:

Zentrale Behrden werden sowohl auf Bundesebene wie auch bei den Kantonen geschaffen (Art. 2, 3 BG-HA). Bei den Kantonen wird die Funktion der Zentralen Behrde mit der Pflegekinderaufsicht koordiniert. Zugleich werden die Kantone verpflichtet, eine einzige kantonale Behrde mit der Pflegekinderaufsicht zu betrauen (Art. 316 Abs. 1^bis ZGB).

Aufgaben und Verantwortlichkeiten im Rahmen einer internationalen Adoption werden nach folgenden Grundstzen aufgeteilt: Die Bearbeitung der Einzelflle ist grundstzlich Sache der kantonalen Behrden. Sie nehmen das Gesuch um Einleitung des Haager Verfahrens entgegen, treffen in Zusammenarbeit mit der auslndischen Zentralen Behrde die notwendigen Abklrungen, erteilen die erforderlichen Bewilligungen und fllen den Matching-Entscheid (Art. 3 Abs. 2 BG-HA). Die Zentrale Behrde des Bundes wird untersttzend ttig, insbesondere im Verkehr mit auslndischen Zentralen Behrden, mit Ausknften ber auslndisches Adoptions- oder Verfahrensrecht oder mit Informationen ber die Handhabung des bereinkommens in anderen Vertragsstaaten (Art. 2 Abs. 2 BG-HA).

In seinem zweiten Teil sieht das Bundesgesetz folgende Massnahmen zum Schutze des Kindes vor:

Ist das Kind vor seiner Ausreise adoptiert worden und kann die Adoption in der Schweiz anerkannt werden, so ist eine Beistandschaft anzuordnen (Art. 17 BG-HA).

Wird das Kind dagegen erst in der Schweiz adoptiert oder kann die auslndische Adoption nicht anerkannt werden, ist ein Vormund zu ernennen (Art. 18 BG-HA).

Wird ein Kind zum Zweck der Adoption aufgenommen, ohne dass die entsprechenden Voraussetzungen fr die Einreise erfllt waren, so verpflichtet das Gesetz die Pflegekinderaufsichtsbehrde, das Kind unverzglich in einer geeigneten Pflegefamilie unterzubringen (Art. 19 BG-HA).

Das Gesetz begrndet schliesslich eine gesetzliche Unterhaltspflicht fr all jene Personen, welche ein Kind mit gewhnlichem Aufenthalt im Ausland zur Adoption in der Schweiz aufnehmen (Art. 20 BG-HA).

In seinem dritten Teil stellt das Gesetz gravierende Verstsse gegen gewisse grundlegende Verfahrensregeln und Prinzipien des internationalen Adoptionsrechts unter Strafe. Die folgenden Straftatbestnde sind vorgesehen:

Aufnahme eines Adoptivkindes ohne Vorliegen der notwendigen Bewilligungen (Art. 22 BG-HA).

3. Der Anwendungsbereich von HA und BG-HA

Zu beachten ist, dass auch knftig nicht alle Adoptionen nach dem bereinkommen abzuwickeln sind. Dieses findet nur Anwendung, wenn das Kind seinen gewhnlichen Aufenthalt in einem Vertragsstaat hat. Deshalb werden in Zukunft nicht weniger als fnf Adoptionskategorien zu unterscheiden sein:

Adoption eines Kindes aus einem Vertragsstaat des Haager Adoptionsbereinkommens, wobei die Adoption im Heimatstaat stattfindet und in der Folge in der Schweiz anerkannt wird.

Aufnahme eines Kindes aus einem Vertragsstaat als Pflegekind und Adoption nach schweizerischem Recht nach Ablauf der Probezeit.

Adoption eines Kindes aus einem Nichtvertragsstaat im Herkunftsstaat durch Adoptiveltern, die dort Wohnsitz haben oder Angehrige dieses Staates sind; diese Adoption kann in der Schweiz nach Art. 78 IPRG anerkannt werden.

Aufnahme eines Kindes aus einem Nichtvertragsstaat als Pflegekind in der Schweiz mit Adoption in der Schweiz nach Art. 264 ff. ZGB nach Ablauf der Probezeit.

reine Inlandsadoption, also Adoption eines Kindes mit Aufenthalt in der Schweiz durch Personen in der Schweiz.

Es war eines der erklrten Ziele des Bundesgesetzes, Regelungsdifferenzen zwischen diesen verschiedenen Adoptionskategorien zu minimieren.

III. Die Qualitt internationaler Adoptionen

1. Ausgangslage

Das Haager Adoptionsbereinkommen ist wie bekannt sein drfte auf internationale Adoptionen beschrnkt, wobei eine internationale Adoption im Sinne des bereinkommens vorliegt, wenn das Kind von einem Vertragsstaat in einen anderen Vertragsstaat gebraucht werden soll, sei es vor oder nach der Adoption. Das bereinkommen hat also nicht zum Zweck, die Aufnahme von Kindern zum Zweck der Adoption ganz allgemein zu regeln, sondern eben nur solche im internationalen Verhltnis. Wer nach dem Beitrag des bereinkommens zum Adoptionswesen fragt, kommt deshalb nicht darum herum, sich mit den spezifischen Problemen internationaler Adoptionen auseinander zu setzen.

Internationale Adoptionen machen seit ungefhr Anfang der 1980er-Jahre in der Schweiz wie auch in vielen anderen Industriestaaten den berwiegenden Teil der Fremdadoptionen aus. Zwar gibt es von Jahr zu Jahr grssere Schwankungen; dennoch kann man davon ausgehen, dass es jhrlich zwischen 500 und 750 Fremdadoptionen eines auslndischen Kindes durch Personen mit Aufenthalt in der Schweiz gibt. Der berwiegende Teil der Kinder stammt aus Lateinamerika und Asien, in den letzten Jahren insbesondere aus Brasilien, Kolumbien, Indien und Thailand. Nach heutigem Stand entfallen etwa die Hlfte der internationalen Fremdadoptionen auf Kinder aus Vertragsstaaten.

Aus juristischer Sicht stehen bei der internationalen Adoption drei Problemkreise im Vordergrund.

2. Missbruche

Die Gefahr von Missbruchen bei internationalen Adoptionen ist in den letzten Jahren ganz im Vordergrund der ffentlichen Wahrnehmung gestanden. Immer wieder gibt es Berichte ber Machenschaften krimineller Organisationen bis hin zu Erpressung, Kinderraub oder den Handel mit Adoptivkindern. Nach einer Schtzung von Bach sollen bis zur Hlfte der aus Asien und Sdamerika stammenden Adoptivkinder von geschftstchtigen Hndlern vermittelt worden sein (Rolf P. Bach, Neue Regelungen gegen Kinderhandel und Ersatzmuttervermittlung, Zur Neufassung des Adoptionsvermittlungsgesetzes, FamRZ 37 (1990) 574-577, 575). Die empirische Basis dieser Berichte ist allerdings naturgemss schwach, denn niemand, der an solchen Praktiken beteiligt ist, hat ein Interesse, darber zu sprechen.

Eine zusammenfassende Darstellung des empirischen Wissens ber Kinderhandel und Kinderdiebstahl hat Albrecht 1994 im Auftrag des deutschen Bundesministeriums fr Justiz verfasst (Hans.-Jrg Albrecht, Kinderhandel Der Stand des empirischen Wissens im Bereich des (kommerziellen) Handels mit Kindern, hrsg. vom Bundesministerium fr Justiz, Bonn 1994). Er kommt zum Schluss, dass der kommerzielle Kinderhandel ... in bestimmten Formen internationaler Adoptionen ... nachgewiesen werden kann (Albrecht, 121).

Fr die Schweiz liegen wissenschaftliche Studien nicht vor, doch sind immer wieder Einzelflle bekannt geworden, in denen schweizerische Adoptiveltern unter Umgehen des Pflegekinderverfahrens Kinder aus der Dritten Welt aufgenommen haben. Ein illustratives Beispiel findet sich in einer unverffentlichten Entscheidung des Bundesgerichts vom 20. Januar 1993. In diesem Fall hatte die bernische Pflegekinderaufsichtsbehrde einem Ehepaar wegen zu grosser Altersdifferenz die Bewilligung zur Aufnahme eines auslndischen Kindes verweigert. Dessen ungeachtet adoptierten die Pflegeeltern 1991 in Brasilien ein zweieinhalbjhriges Mdchen und reisten mit dem Kind in die Schweiz ein. Ein Sozialbericht gelangte in der Folge erneut zum Ergebnis, angesichts des Altersunterschiedes zwischen dem Kind und dem Ehepaar, deren Motivation zur Adoption und des Gesundheitszustandes der Ehefrau sei eine Platzierung nicht zu empfehlen. Das kantonale Jugendamt wies die Adoptiveltern deshalb an, das Kind innerhalb von zehn Tagen bei Pflegeeltern unterzubringen. Erst nach einem ber zweijhrigen Verfahren schtzte in letzter Instanz das Bundesgericht diese Anordnung.

Dass es Missbruche in erheblichem Umfang gibt, drfte ausser Frage stehen. Soweit es sich um eindeutig kriminelle Verhaltensweisen wie Kinderraub oder Kinderdiebstahl handelt, bereitet weder deren phnomenologische Erfassung noch die rechtspolitische Bewertung grssere Schwierigkeiten. Heikler ist die Erfassung dessen, was gemeinhin als kommerzieller Kinderhandel bezeichnet wird. Kinderhandel drfte praktisch wesentlich relevanter sein als die eindeutig kriminellen Flle. Die quantitative Einschtzung dieses Problems hngt allerdings ganz entscheidend davon ab, was als kommerziell und was als Kinderhandel definiert wird. Versteht man darunter in einem weiten Sinne die Vermittlung von Gelegenheiten zur Adoption gegen Geld, so ergeben sich heikle Abgrenzungsprobleme zur legalen und legitimen Adoption. Auch die legale Vermittlung ist keineswegs kostenlos. Das Haager Adoptionsbereinkommen lsst zu, dass den Adoptiveltern Kosten und Auslagen einschliesslich angemessener Honorare in Rechnung gestellt werden. Untersagt sind bloss unangemessen hohe Vergtungen fr die Angestellten von Organisationen, die an der Adoption mitwirken. Auch die Einstellung zur Privatadoption beeinflusst offensichtlich die Einschtzung des Problems. Allerdings unterliegt einem Zirkelschluss, wer nichtorganisierte Adoptionen per se als unlauter betrachtet. Auch angesichts des verhltnismssig geringen Anteils organisierter Adoptionen ist es nicht zulssig, Privatadoptionen in Bausch und Bogen in die Nhe krimineller Praktiken zu rcken.

Was die legale und legitime Adoption vom Kinderhandel unterscheidet, ist nach hier vertretener Auffassung die Beteiligung ffentlicher Stellen am Adoptionsverfahren. Diese Teilnahme der ffentlichkeit stellt sicher, dass die Adoption alleine Im Interesse des Kindes stattfindet und der Grundsatz der Subsidiaritt Nachachtung findet. Viele der Beschaffungsmodalitten, welche in den Berichten ber den organisierten Kinderhandel beschrieben werden, sind denn auch primr darauf ausgerichtet, die Beteiligung ffentlicher Stellen zu vermeiden und deren Kontrollen zu umgehen.

Auch hier ist die Einschtzung des Problems allerdings nicht ohne weiteres mglich. Die Botschaft des Bundesrats zum bereinkommen schtzt die Zahl der auf Dauer gescheiterten Adoptionen auf ein bis drei Prozent. Bercksichtigt man Umplatzierungen und andere schwerwiegende Strungen, so drfte die Quote von problematisch verlaufenden Adoptionsverhltnissen allerdings deutlich hher liegen.

Ausser Frage steht jedenfalls, dass einer sorgfltigen Abklrung von Kind und Adoptiveltern und einem gewissenhaften Matching bei internationalen Adoptionen besondere Bedeutung zukommt. Allerdings sind diese Abklrungen gerade in grenzberschreitenden Fllen besonders schwierig. Weil sich Adoptiveltern und -kind in verschiedenen Staaten aufhalten, ist die Entscheidung ber die Eignung der Eltern zur Aufnahme dieses Kindes regelmssig aufgrund zweier Teilberichte zu fllen. Deren Zusammenfhrung wird dadurch erschwert, dass es bislang keine international verbindliche Vorgaben ber die Inhalte und Methoden fr die Erstellung dieser Berichte gibt. Die Personen oder Stellen, die diese Teilberichte verfassen, werden nicht selten durch unterschiedliche Wertvorstellungen geprgt und legen ihrer Arbeit eigene professionelle Standards zugrunde. Schweizerische Behrden haben heute auch nur beschrnkte Mglichkeiten nachzuprfen, ob Dokumente - beispielsweise ber die Zustimmung der leiblichen Eltern - durch die zustndige Behrde und in einem ordnungsgemssen Verfahren zustande gekommen sind. Die Entscheidung, ein bestimmtes Kind bei gewissen Eltern zum Zwecke der Adoption unterzubringen, muss deshalb heute im internationalen Verhltnis regelmssig aufgrund unvollstndiger oder unzuverlssiger Informationen gefllt werden. Verschrft wird dieses Problem durch die innerschweizerische Zustndigkeitsordnung. In den meisten Kantonen sind lokale oder regionale Behrden fr die Erteilung der Pflegekindbewilligung zustndig. Diese haben keine Mglichkeit, internationale Adoptionsverfahren in ausreichender Zahl zu bearbeiten, um damit den notwendigen Erfahrungsschatz anhufen zu knnen.

Dieser Mangel an zuverlssigen Entscheidungsgrundlagen ist eines der zentralen Probleme der Auslandsadoption. Denn das Risiko, dass die Anforderungen an die Pflegeeltern und deren tatschliche Eignung auseinander klaffen, drfte damit bei auslndischen Kindern grsser sein als bei Inlandsadoptionen.

3. Rechtlich unsicherer Status des Kindes

Die internationale Fremdadoption ist fr das Kind auch mit erheblichen rechtlichen Unsicherheiten verbunden. Diese Risiken treten insbesondere zu Tage, wenn die Adoption eines auslndischen Kindes nicht zustande kommt. Insbesondere die auslnderrechtliche Stellung des Kindes ist in diesen Fllen unsicher. Zwar sind bisher aus der Schweiz keine Flle bekannt geworden, in denen das Kind nach einer gescheiterten Adoption in seinen Herkunftsstaat zurckgeschickt worden wre, doch muss es sich um eine jhrlich zu erneuernde Aufenthaltsbewilligung wegen Vorliegens wichtiger Grnde bemhen, deren Erteilung im Ermessen der Fremdenpolizei liegt. Lcken im Sozialversicherungsrecht sind in den letzten Jahren weitgehend, wenn auch nicht vollstndig, geschlossen worden.

Diese Risiken lassen sich begrenzen, wenn das Pflegeverhltnis rasch in ein vollwertiges Kindesverhltnis bergeleitet wird. Ein Weg dazu ist, die vor einer Adoption einzuhaltende Probezeit zu verkrzen. Nach geltendem Recht ist die Adoption erst mglich, wenn die Adoptiveltern dem Kind "whrend wenigstens zweier Jahre Pflege und Erziehung erwiesen haben. Diese Probezeit ist im internationalen Vergleich eher lang. Rechtssicherheit wird ebenfalls hergestellt, wenn auslndische Adoptionen in der Schweiz anerkannt werden. Heute ist die Anerkennung einer auslndischen Adoption nur mglich, wenn sie im Wohnsitz- oder im Heimatstaat der Adoptiveltern ausgesprochen wurde.

4. Zur grundstzlichen Problematik der internationalen Adoption

Die internationale Adoption ist in den letzten Jahrzehnten nicht nur wegen Missbruchen und den damit verbundenen Risiken fr das Kind ins Gerede gekommen, sondern auch, weil sie aus grundstzlichen berlegungen abgelehnt wird. Die internationale Adoption wird in dieser Sicht als eine der Ausprgungsformen des Verhltnisses von Dritter und industrialisierter Welt verstanden, das ganz allgemein durch Ausbeutung und Abhngigkeit charakterisiert ist. Betont wird das Recht eines Kindes auf eigene kulturelle Identitt und Hilfe vor Ort, mit der die internationale Adoption selbst berflssig werde.

Es soll hier berhaupt nicht bestritten werden, dass dieser Standpunkt ein Kernproblem der internationalen Adoption anspricht. Es wre naiv, wrde man nicht sehen, dass die Nachfrage von finanzkrftigen Paaren aus den reichen Staaten nach (gesunden und mglichst hellhutigen) Kindern die Ursache von Missbruchen und menschenverachtenden Praktiken ist. Allerdings ist auch festzuhalten, dass die internationale Adoption als subsidire Massnahme zum Schutz des Kindes allgemein akzeptiert ist, auch durch viele Herkunftsstaaten von Adoptivkindern. Insbesondere anerkennt das UN-Kinderrechtsbereinkommen die internationale Adoption als andere Form der Frsorge..., wenn das Kind nicht in seinem Heimatland in einer Pflege- oder Adoptionsfamilie untergebracht oder wenn es dort nicht in geeigneter Weise betreut werden kann (Art. 21 Bst. b UNKR). Auch das Haager Adoptions-bereinkommen, bei dessen Ausarbeitung wichtige Herkunftslnder von Adoptivkindern eine wichtige Rolle gespielt haben, bekennt sich zu diesen Grundstzen (vgl. die Prambel zum HA). Deshalb kann man sagen, dass die grundstzliche Zulssigkeit internationaler Adoptionen heute einem weltweiten Grundkonsens entspricht.

Bedingung ist allerdings, dass die internationale Adoption den allgemein anerkannten Grundstzen gengt. Zu diesen Grundstzen gehrt insbesondere die Subsidiaritt der internationalen Adoption. Sie kommt also nur in Betracht, wenn im Heimatstaat des Kindes keine andere Mglichkeit zur Unterbringung besteht. Zudem entspricht eine internationale Adoption dem Wohl des Kindes nur dann, wenn Missbruche vermieden werden und dem besonderen Schutzbedrfnis des Kindes Rechnung getragen wird.

III. Die Lsungsanstze von HA und BG-HA

Ich kommt zum dritten Teil, der erlutert, welche Antworten das Haager Adoptionsbereinkommen und das Bundesgesetz zum bereinkommen auf diese Schwierigkeiten der internationalen Adoption geben. Ich werde das Thema in vier Abschnitten abhandeln, nmlich:

1. Missbrauchsbekmpfung

Die Staatengemeinschaft hat sich in einer ganzen Reihe von bereinkommen verpflichtetet, gegen missbruchliche Praktiken bei internationalen Adoptionen vorzugehen. So verlangt die UN-Kinderrechtskonvention, die Vertragsstaaten htten "alle geeigneten Massnahmen (zu treffen), um sicherzustellen, dass bei internationalen Adoptionen fr die Beteiligten keine unstatthaften Vermgensvorteile entstehen" (Art. 21 Bst. d UNKR). Die Kinderrechtskonvention verpflichtet die Vertragsstaaten ferner, alle geeigneten Massnahmen zu treffen, "um die Entfhrung und den Verkauf von Kindern sowie den Handel mit Kindern zu irgendeinem Zweck und in irgendeiner Form zu verhindern" (Art. 35 UNKR).

Auch das Haager Adoptionsbereinkommen hat zum Ziel, die Entfhrung und den Verkauf von Kindern sowie den Handel mit Kindern zu verhindern, wobei dieses Ziel mit der Einrichtung eines Systems der Zusammenarbeit unter den Vertragsstaaten erreicht werden soll. Der Bekmpfung von Missbruchen dienen auch das Verbot der Kontaktnahme zwischen den knftigen Adoptiveltern und den Eltern des Kindes sowie die Beschrnkung der zulssigen Entschdigungen und Vergtungen.

Das Bundesgesetz setzt die Verpflichtung zur Missbrauchsbekmpfung mittels einer Kombination von zivil- und strafrechtlichen Massnahmen um. Diese finden wie bereits erwhnt bei allen internationalen Adoptionen Anwendung, also auch im Verhltnis zu Nicht-Vertragsstaaten.

a) Zivilrechtliche Massnahmen

Griffigstes zivilrechtliches Mittel gegen Missbruche ist die Anweisung an die Pflegekinderaufsichtsbehrde (die mit der Zentralen Behrde des Kantons identisch ist), Kinder unverzglich in einer geeigneten Pflegefamilie unterzubringen, wenn sie zum Zweck der Adoption aufgenommen wurden, ohne dass die Voraussetzungen fr die Einreise erfllt waren (Art. 19 BG-HA). Welche Voraussetzungen zu beachten sind, hngt davon ab, ob das Kind aus einem Vertragsstaat des Haager Adoptionsbereinkommens stammt oder aus einem Nicht-Vertragsstaat. Bei Einreise aus einem HA-Staat mssen die Bewilligungen nach Art. 17 HA und Art. 8 BG-HA vorliegen. Wurde das Kind aus einem Nicht-Vertragsstaat in die Schweiz gebracht, so mssen zustzlich zur vorlufigen Pflegekinderbewilligung auch die Bewilligungen nach Art. 8b Abs. 3 PAVO vorliegen. Die Umplatzierung hat unverzglich zu erfolgen, weil sich besonders Kleinkinder rasch an ihre neue Umgebung gewhnen und eine Wegnahme unter dem Aspekt des Kindeswohls bereits nach wenigen Wochen problematisch sein kann. Deshalb bestimmt Art. 19 Abs. 2 BG-HA, dass Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung haben.

Ratio legis von Art. 19 BG-HA ist es, die Beteiligung ffentlicher Stellen am Pflegekind- und Adoptionsverfahren durchzusetzen, die wie ausgefhrt sicherstellen soll, dass die Adoption ausschliesslich im Interesse des Kindes liegt und dem Grundsatz der Subsidiaritt der internationalen Adoption Nachachtung verschafft wird. Deshalb geht die Kritik an der Verbrokratisierung des Adoptionsverfahrens an der Sache vorbei. Wer sich nicht einem sorgfltigen Verfahren zur Abklrung der Eignung zur Aufnahme eines Adoptivkindes unterziehen will, muss grundstzlich als zur Adoption ungeeignet angesehen werden. Zugleich setzt die Pflicht zur Umplatzierung bei den Ursachen der Missbruche an, dem Kinderwunsch von finanzkrftigen Paaren aus reichen Industriestaaten und der dadurch induzierten Nachfrage nach Kleinkindern. Halten sich Adoptionsanwrter nicht an das von bereinkommen, Bundesgesetz und Pflegekinderverordnung vorgesehene Verfahren, so mssen sie damit rechnen, dass sie nicht an ihr Ziel kommen und der Kinderwunsch nicht in Erfllung geht.

Die Pflicht zur Umplatzierung bei Nichteinhaltung des Verfahrens hat in der Vernehmlassung und auch im Parlament gewisse Bedenken hervorgerufen, dass dem Kindeswohl nicht ausreichend Rechnung getragen werden knnte. Der Nationalrat hat deshalb eine Ergnzung beschlossen, nach welcher das Kind bis zu einer abschliessenden Lsung auch bei der Aufnahmefamilie bleiben kann, sofern es das Kindeswohl erfordert. Diese Mglichkeit htte auch ohne diese Ergnzung bestanden, weil selbstredend auch Art. 19 BG-HA dem Primat des Kindeswohls untersteht. Auch die Botschaft hat bereits darauf hingewiesen, dass eine geeignete Pflegefamilie i.S.v. Artikel 19 Absatz 1 BG-HA ausnahmsweise auch die Personen sein knnen, welche das Kind ohne Bewilligung aufgenommen haben. Allerdings kann dies nur beim Vorliegen ausserordentlicher Umstnde in Betracht kommen, insbesondere wenn das Kind schon lngere Zeit bei diesen Personen lebt. Regel muss indessen sein, dass das Kind sofort wegzunehmen ist. Wird dieser Regel nicht nachgelebt, so ist leicht vorauszusehen, dass Art. 19 BG-HA toter Buchstabe bleiben wird.

b) Strafrechtliche Massnahmen

Das Bundesgesetz sanktioniert missbruchliche Praktiken und die Umgehung der einschlgigen Verfahren auch durch drei Strafnormen: Aufnahme ohne Bewilligung und Widerhandlung gegen Auflagen (Art. 22 BG-HA); Verschaffen unstatthafter Vermgensvorteile (Art. 23 BG-HA) und Kinderhandel (Art. 24 BG-HA)

Haft oder Busse bis 20'000 Franken droht Adoptionsanwrtern, die ein Adoptivkind aufnehmen, ohne gewisse grundlegende Verfahrensregeln zu beachten (Art. 22 BG-HA). Den Tatbestand erfllt insbesondere, wer ein Kind mit gewhnlichem Aufenthalt im Ausland zum Zweck der spteren Adoption bei sich aufnimmt, ohne dass die notwendigen Bewilligungen vorliegen. Mit Busse bis 10'000 Franken wird ferner bestraft, wer Auflagen oder Bedingungen zuwiderhandelt, welche die zustndige kantonale Behrde mit den Bewilligungen nach dem Bundesgesetz oder der Pflegekinderverordnung verbunden hat. Nach geltendem Recht ist die Strafe bei Widerhandlungen gegen Pflichten, die sich aus der Pflegekinderverordnung oder gesttzt darauf erlassene Verfgungen ergaben, auf 1000 Franken beschrnkt (Art. 26 PAVO). hnlich wie Art. 19 BG-HA zielt auch diese Strafbestimmung darauf ab, die Beteiligung ffentlicher Stellen am Pflegekindverfahren durchzusetzen.

Versteht man den Schutzzweck primr als Durchsetzung des Anspruchs der ffentlichkeit auf Beteiligung am Entscheid ber die Platzierung des Kindes und dessen Adoption, so wird die grundlegende Bedeutung von Art. 22 BG-HA deutlich. Dessen Anwendung drfte auch nicht zu grsseren Problemen Anlass geben. Entscheidend ist, ob die zustndigen Behrden des Heimat- und des Aufnahmestaates in Kenntnis aller relevanten Umstnde ber die Unterbringung des Kindes bei den Adoptiveltern entscheiden konnten. Das zu beurteilen sollte keine Schwierigkeiten bereiten.

Wer den Eltern eines Kindes unstatthafte Vermgens- und sonstige Vorteile zukommen lsst und damit bewirkt, dass das Kind ihm zum Zweck der Adoption anvertraut wird, kann mit Gefngnis - also Freiheitsentzug von einem Monat bis zu drei Jahren - oder Busse - bis 40'00 Franken - bestraft werden (Art. 23 BG-HA). Damit knnen Adoptionsanwrter ins Recht gefasst werden, die erreichen, dass ihnen ein Kind anvertraut wird, indem sie den leiblichen Eltern oder anderen Sorgeberechtigten direkt oder indirekt Geld zukommen lassen. Obwohl dieses Verhalten ohne Zweifel ethisch verwerflich ist, waren solche Verhaltensweisen bislang strafrechtlich nicht verfolgbar.

Personen, welche missbruchliche Praktiken anwenden, um Kinder zum Zweck der Adoption zu vermitteln, knnen mit Gefngnis bestraft werden (Art. 24 Abs. 1 BG-HA). Handelt der Tter gewerbsmssig oder als Mitglied einer Bande oder eine kriminellen Organisation, ist die Strafe Zuchthaus bis zu zehn Jahren oder Busse bis 100'000 Franken (Art. 24 Abs. 2 BG-HA). Art. 24 BG-HA bedroht jene Personen mit Strafe, welche missbruchliche Praktiken anwenden, um Kinder zum Zweck der Adoption zu vermitteln, ohne aber selber eine Adoption anzustreben. Tathandlung ist das Verschaffen eines unstatthaften Vermgens- oder sonstigen Vorteils an die leiblichen Eltern oder andere Sorgeberechtigte des Kindes. Diese Handlung muss bewirken, dass ein Kind mit gewhnlichem Aufenthalt im Ausland einer Person mit gewhnlichem Aufenthalt in der Schweiz zum Zweck der Adoption anvertraut wird. Anders als die Art. 22 und 23 BG-HA erfasst Art. 24 also Dritte, die beispielsweise ohne Bewilligung Kinder vermitteln, Kontakte herstellen, Dokumente beschaffen oder sonst wie dem Kinderhandel Vorschub leisten. Bisher konnten solche Praktiken als Menschenhandel nur verfolgt werden, wenn damit "der Unzucht eines anderen Vorschub" geleistet wird (Art. 196 StGB). Ausserdem war eine Strafverfolgung mglich, wenn die Sorgeberechtigten mit Gewalt oder Drohung dazu gebracht wurden, das Kind anderen Personen anzuvertrauen (Art. 180 ff. StGB; vgl. auch Art. 220 StGB).

Wie wirksam die beiden neugeschaffenen Straftatbestnde "Verschaffen unstatthafter Vermgensvorteile" (Art. 23 BG-HA) und "Kinderhandel" (Art. 24 BG-HA) als Mittel im Kampf gegen missbruchliche Praktiken sind, wird sich noch weisen mssen. Insbesondere drfen die Beweisprobleme nicht unterschtzt werden. Keiner der an diesen Praktiken Beteiligten - insbesondere auch die leiblichen Eltern und die Adoptiveltern haben irgend ein Interesse, darber zu reden. Die hier pnalisierten Tatbestnde werden sich fast ausschliesslich im Ausland abspielen; Beweise mssten demnach auf dem Wege der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen erhoben werden. Deshalb besteht eine gewisse Gefahr, dass es sich bei Art. 23 und 24 BG-HA um symbolische Gesetzgebung handelt. Allerdings wre es stossend gewesen, wenn die Adoptiveltern, die sich nicht an das vorgeschriebene Verfahren halten, mit der gebotenen Hrte ins Recht gefasst werden, whrend man die wirklich bsen Buben htte laufen lassen. Umso bedeutsamer ist auch unter diesem Blickwinkel, dass die staatsvertraglich und gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren mit Entschlossenheit durchgesetzt werden. Wer die Umgehung dieser Verfahren als Kavaliersdelikt verniedlicht, der nimmt in Kauf, dass auch stossende Missbruche nicht wirksam bekmpft werden knnen.

Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht ganz unproblematisch ist ferner das Tatbestandsmerkmal des unstatthaften Vermgensvorteils in den Art. 23 und 24 BG-HA. Auch in einem vollkommen legalen Pflegekind- und Adoptionsverfahren werden in nicht unerheblichem Ausmass geldwerte Leistungen erbracht. Die Abgrenzung der statthaften von den unstatthaften Vermgensvorteilen ist deshalb von entscheidender Bedeutung. Die Botschaft verweist dazu auf Art. 32 HA, der allerdings ebenfalls unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, welche der Konkretisierung bedrfen. Nach dieser Vorschrift drfen nmlich nur Kosten und Auslagen einschliesslich angemessener Honorare in Rechnung gestellt werden, whrend unangemessen hohe Vergtungen fr die Angestellten von Organisationen, die an einer Adoption mitwirken, verboten sind. Um das Risiko einer strafrechtlichen Verfolgung auszuschliessen, drfte es sich fr Adoptionsbewerber empfehlen, der zentralen Behrde gegenber smtliche Leistungen offen zu legen, die im Zusammenhang mit einer Auslandsadoption erbracht werden. Zudem werden sich die Zentralen Behrden berlegen mssen, ob die klarerweise zulssigen und die eindeutig unzulssigen Vergtungen nicht in Form einer white und einer black list definiert werden knnten.

2. Bessere Grundlagen fr den Pflegekindentscheid

Der vielleicht wichtigste Beitrag des Adoptionsbereinkommens zur Qualittsentwicklung im internationalen Adoptionswesen besteht in einer nachhaltigen Verbesserung der Grundlagen fr die Entscheidung, das Kind bestimmten Eltern anzuvertrauen. Dieser Entscheidung kommt im Adoptionsverfahren eine Schlsselstellung zu. Ist das Kind erst einmal bei seinen knftigen Adoptiveltern untergebracht, so lsst sich eine Adoption meistens nur verhindern, wenn massive Missbruche bekannt werden. Ob Kind und Pflegeeltern nach ihrer individuellen Eigenart wirklich zusammenpassen, lsst sich daher hufig erst nach der Einreise des Kindes beurteilen, wenn bereits vollendete Tatsachen geschaffen sind.

Diese Verbesserung der Entscheidungsbasis wird durch folgende Massnahmen erreicht:

Das bereinkommen legt Mindestanforderungen fest, denen die Sozialberichte des Kindes und der Adoptiveltern gengen mssen. Der Sozialbericht der Adoptiveltern muss unter anderem Angaben zur Person der Antragsteller und ber ihre rechtliche Fhigkeit und ihre Eignung zur Adoption, ihre persnlichen und familiren Umstnde, ihre Krankheitsgeschichte, ihr sozialer Umfeld, die Beweggrnde fr die Adoption sowie ihre Fhigkeit zur bernahme der mit einer internationalen Adoption verbundenen Aufgaben enthalten (Art. 15 HA). Der Sozialbericht ber das Kindes muss Auskunft geben ber sein soziales Umfeld, seine persnliche und familire Entwicklung, seine Krankheitsgeschichte einschliesslich derjenigen seiner Familie sowie ber besondere Bedrfnisse des Kindes (Art. 16 HA).

Durch die Einrichtung Zentraler Behrden wird die Mglichkeit geschaffen, rasch und (meistens) relativ unbrokratischen zustzliche Informationen und Erklrungen zu beschaffen, Unklarheiten auszurumen oder sich die Echtheit von Dokumenten bescheinigen zu lassen. Die Bedeutung eines direkten Kommunikationskanals zu den auslndischen Zentralen Behrden kann gar nicht genug hervorgehoben werden, wie das Beispiel des Haager Kindesentfhrungsbereinkommens zeigt.

Von grsster Bedeutung drfte auch die Zentralisierung des Pflegekinderwesens bei einer einzigen kantonalen Behrde sein, zu welcher das Bundesgesetz die Kantone verpflichtet (Art. 3 Abs. 1 BG-HA i.V.m. Art. 316 Abs. 1^bis ZGB). Die bisher in den meisten Kantonen vorherrschenden dezentralen Strukturen verhinderten die Bildung eines Erfahrungsschatzes und die Professionalisierung, ohne welche komplexe Verfahren wie internationale Adoptionen nicht erfolgreich abgewickelt werden knnen. Auch die Schaffung einer Zentralen Behrde auf Bundesebene wird hoffentlich einiges bringen. Die zentrale Behrde des Bundes wird zwar bei der operativen Bearbeitung der Adoptionsflle nur am Rande Erscheinung treten. Sie wird die kantonalen Zentralen Behrden jedoch insbesondere im Verkehr mit dem Ausland und mit Gutachten ber das auslndische Adoptions- und Verfahrensrecht untersttzen.

Als Verbesserung der Entscheidungsbasis kann schliesslich auch die Verpflichtung der Adoptionsbewerber verstanden werden, das Kind vor der Adoption zu besuchen, wenn der Heimatstaat keine oder nur eine kurze Pflegezeit verlangt Art. 9 Abs. 2 BG-HA).

Die Zentralisierung der kantonalen Aufgaben bei einer einzigen Behrde wird allerdings nur dann die beabsichtigte Wirkung haben, wenn die kantonale Zentrale Behrde mit einer minimalen Zahl von Adoptionsfllen befasst ist. In den kleineren Kantonen steht dies nicht zum vornherein fest. Auch im Vernehmlassungsverfahren sind diesbezglich Befrchtungen geussert worden. Diesen Kantonen steht indessen die Mglichkeit einer Kooperation auf regionaler Ebene offen, auf die bereits der Bundesrat in seiner Botschaft hingewiesen hat.

Geussert wurden ferner auch Befrchtungen, dass die komplexe Behrdenstruktur zu einer Brokratisierung und insbesondere einer unzumutbaren Verzgerung der Verfahren fhren knnte. Dass diese Kritik die grundlegende Bedeutung einer Beteiligung ffentlicher Stellen an Adoptionsverfahren verkennt, wurde bereits ausgefhrt. Angesichts der traumatischen Wirkungen von mehrfachen Umplatzierungen eines Kindes ist die Qualitt der Entscheidung zudem wichtiger als eine mglichst rasche Erledigung eines Gesuchs. Immerhin ist diese Feststellung insofern einzuschrnken, als das Risiko eines Scheiterns der Adoption mit zunehmendem Alter des Kindes deutlich zunimmt. Deshalb wird mindestens bei jngeren Kindern darauf zu achten sein, dass die Verfahren ohne unntige Verzgerung abgewickelt werden. Auch das bereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten, "mit der gebotenen Eile" zu handeln (Art. 35 HA). Mit einer strikten Fristenkontrolle wird man verhindern knnen, dass Dossiers unntig liegen bleiben.

Eine erfolgreiche Umsetzung des bereinkommens setzt Kooperationsbereitschaft auch auf Seiten der Heimatstaaten voraus. Die Erfahrungen mit dem Haager Kindesentfhrungsbereinkommen zeigen, dass es unrealistisch wre, nicht mit gewissen Schwierigkeiten im Verhltnis zum einen oder anderen Staat zu rechnen. Ungengende finanzielle oder personelle Ausstattung mancher auslndischer Zentralen Behrde, ziviler oder sozialer Unrast oder auch verbreitete Korruption werden unvermeidlicherweise dazu fhren, dass Adoptionsverfahren im Verhltnis zu einzelnen Staaten berhaupt nicht oder nicht innert ntzlicher Frist durchgefhrt werden knnen oder dass ihre Staatsvertragskonformitt nicht sichergestellt werden kann. Das war selbstredend bereits bisher so. Das neue Recht wird der Zentralen Behrde des Bundes immerhin gewisse Interventionsmglichkeiten in die Hand geben, die bisher nicht bestanden.

3. Besserer Schutz des Kindes

Das Bundesgesetz verbessert durch eine Reihe von Massnahmen den Schutz des Adoptivkindes. Das ist insbesondere notwendig, wenn das Kind in seinem Heimatstaat adoptiert wird und der Adoption nach dem anwendbaren Recht keine oder nur eine kurze Pflegezeit vorausgeht. Nach Art. 23 ff. HA ist eine solche Adoption in der Schweiz anzuerkennen. Das heisst, dass die Adoptiveltern von Anfang an rechtlich die Eltern des Kindes und insbesondere auch Inhaber der elterlichen Sorge sind, ohne dass ihre erzieherische Eignung aber tatschlich erprobt ist. Kindesschutzmassnahmen sind nach geltendem Recht jedoch nur unter den engen Voraussetzungen der Art. 307 ff. ZGB mglich; insbesondere muss eine aktuelle Gefhrdung des Kindeswohls dargetan sein. Treten Schwierigkeiten auf, so kann es vor allem in stdtischen Verhltnissen lange dauern, bis die Behrden Kenntnis davon bekommen. Das ist vom Kindesschutz her gesehen bedenklich.

a) Adoptionsbeistand

Das Gesetz schafft deshalb das neue Institut des Adoptionsbeistandes. Dieser begleitet und bert die Adoptiveltern, wenn das Kind im Ausland adoptiert wird und die Eltern damit von Anfang an rechtlich die Eltern des Kindes und damit auch Inhaber der elterlichen Sorge sind, ohne dass ihre erzieherische Eignung jedoch tatschlich erprobt ist.

Voraussetzung fr die Ernennung eines Adoptionsbeistandes ist, dass das Kind vor seiner Einreise adoptiert worden ist und zu erwarten ist, dass die auslndische Adoption in der Schweiz anerkannt werden kann. Damit werden sowohl Adoptionen nach dem Haager Adoptionsbereinkommen erfasst wie auch solche im Verhltnis zu Nicht-Vertragsstaaten, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen nach Artikel 78 IPRG gegeben sind.

Der Beistand hat der Vormundschaftsbehrde Bericht ber die Entwicklung des Adoptionsverhltnisses zu erstatten, sobald ernsthafte Schwierigkeiten auftreten, sptestens aber nach Ablauf eines Jahres. Die vormundschaftlichen Behrden knnen dann ntigenfalls Kindesschutzmassnahmen gemss Artikel 307 ff. ZGB anordnen. Die Beistandschaft fllt sptestens nach 18 Monaten von Gesetzes wegen dahin. Die 18-monatige Frist beginnt mit der Mitteilung der Einreise des Kindes. Damit wird verhindert, dass pflichtvergessene Eltern durch versptete Meldungen die Dauer der Massnahme faktisch verkrzen knnen.

b) Adoptionsvormund

Erfolgt die Adoption erst in der Schweiz, so stellt das Gesetz klar, dass dem Kind ein Vormund zu bestellen ist. Ein besonderes Verfahren zum Entzug der elterlichen Sorge ist nicht ntig, weil eine Situation vorliegt, in welcher die elterliche Sorge faktisch nicht mehr ausgebt werden kann.

4. Mehr Rechtssicherheit fr das Kind

Die Pflegezeit ist fr das Kind eine Zeit des bergangs, welche mit erheblichen rechtlichen Unsicherheiten verbunden ist. Deshalb schafft das bereinkommen und das Bundesgesetz rascher als bisher Rechtssicherheit, indem einerseits wesentlich grosszgiger auslndische Adoptionen anerkannt werden. Andererseits kann eine Adoption in der Schweiz rascher als bisher durchgefhrt werden, weil die nach Art. 264 ZGB notwendige Pflegezeit auf ein Jahr halbiert wird.

a) Anerkennung auslndischer Adoptionen

Die Verpflichtung der Vertragsstaaten, Adoptionen von Gesetzes wegen anzuerkennen, die in anderen Vertragsstaaten in bereinstimmung mit den Bestimmungen des bereinkommens ausgesprochen wurden, anzuerkennen, ist eine bedeutsame Errungenschaft. Nach geltendem Recht knnen auslndische Adoptionen in der Schweiz nur ausnahmsweise anerkannt werden, nmlich wenn sie im Wohnsitz- oder im Heimatstaat von einem der Adoptiveltern ausgesprochen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gengte es, wenn einer der adoptierenden Ehegatten neben seinem Schweizer Brgerrecht auch die Staatsangehrigkeit des Staates besitzt, in dem die Adoption ausgesprochen wird. Diese Voraussetzungen sind einerseits sehr eng, andererseits auch sehr grosszgig. Vor allem die indirekte Zustndigkeit des Heimatstaats der Adoptiveltern ist unter dem Gesichtspunkt des Kindeswohls nicht unproblematisch.

Das Haager Adoptionsbereinkommen bestimmt demgegenber, dass alle staatsvertragskonformen Adoption in allen anderen Vertragsstaaten kraft Gesetzes anzuerkennen sind. Mit dem Begriff "kraft Gesetzes" wird zum Ausdruck gebracht, dass die Anerkennung automatisch erfolgt, ohne dass ein vorgngiges Anerkennungs-, Vollstreckungs- oder Registrierungsverfahren notwendig wre. Voraussetzung ist eine Bescheinigung der zustndigen Behrde, dass die Adoption gemss dem bereinkommen zustande gekommen ist. Die Bescheinigung hat anzugeben, wann und von wem die Zustimmungen zur Fortsetzung des Verfahrens erteilt worden sind. Ein Vertragsstaat kann die Anerkennung nur versagen, wenn die Adoption seiner ffentlichen Ordnung offensichtlich widerspricht. Dabei ist das Wohl des Kindes zu bercksichtigen. Der Begriff der ffentlichen Ordnung ist eng auszulegen; er umfasst nur die wesentlichen Rechtsgrundstze des Anerkennungsstaates.

Mit Inkrafttreten des bereinkommens werden knftig in der Schweiz in erheblichem Umfang auch schwache Adoptionen anzuerkennen sein. Von einer schwachen Adoption spricht man, wenn die Rechtsbeziehungen zu den leiblichen Eltern nicht vollstndig untergehen. Auch vermittelt sie dem Kind nicht das Brgerrecht der schweizerischen Adoptiveltern. Knapp die Hlfte aller Rechtsordnungen kennen ausschliesslich oder neben der Volladoption eine Form der schwachen Adoption. Auch die Schweiz kannte bis 1973 ausschliesslich die schwache Adoption. Allerdings die auslndische einfache Adoption in der Schweiz nur mit ihren beschrnkten Wirkungen anerkannt.

Eine Volladoption, die klare Verhltnisse schafft und die Rechtsbeziehungen zur angestammten Familie erlschen lsst, ist von den Kindesinteressen her gesehen in der Regel erwnscht. Das Adoptionsbereinkommen sieht deshalb die Mglichkeit vor, einfache Adoptionen in Volladoptionen umzuwandeln und verpflichtet die Vertragsstaaten, diese Konversionsadoptionen von Gesetzes wegen anzuerkennen. Diese Anerkennungspflicht gilt gleichermassen auch fr den Heimatstaat, der die ursprngliche einfache Adoption ausgesprochen hat.

Zwei Voraussetzungen mssen fr eine Konversion erfllt sein: Einerseits muss das Recht des Aufnahmestaates die Konversion gestatten, andererseits muss die Zustimmung der leiblichen Eltern eine Volladoption miteinschliessen. Da das schweizerische Recht als einzige Form die Volladoption zulsst, ist die erste Voraussetzung nach schweizerischem Recht ohne weiteres erfllt. Dass die Zustimmung der Eltern sich auch auf eine Volladoption erstrecken muss, versteht sich von selbst. Allerdings wird man hier mit einigen praktischen Schwierigkeiten rechnen mssen, wenn nicht zum vornherein darauf geachtet wird, dass die Zustimmung der leiblichen Eltern beide Adoptionsformen abdeckt.

Im Gesetzgebungsverfahren ist einlsslich geprft worden, ob diese Konversion von einfachen Adoptionen besonders geregelt werden sollte. Schliesslich hat man davon abgesehen, weil der Ersatz einer auslndischen schwachen Adoption durch eine schweizerische Volladoption auch so ohne grossen Aufwand mglich ist. Sofern die Zustimmung der leiblichen Eltern vorliegt, knnen die Adoptiveltern hier in der Schweiz das Adoptionsgesuch gemss Artikel 264 ff. ZGB knftig bereits nach Ablauf eines Jahres seit der Aufnahme des Kindes einreichen. Dabei sind die Abklrungen, die im Rahmen des Haager-Verfahrens durchgefhrt worden sind, selbstverstndlich mit zu bercksichtigen. Liegt ein gnstiger Bericht des Beistandes vor, sollte diese Umwandlung einer einfachen in eine Volladoption nach schweizerischem Recht ohne grossen Aufwand vollzogen werden knnen.

b) Verkrzung der Probezeit

hnlich wie die grosszgigere Anerkennung von Adoptionen fhrt auch die Verkrzung der Probezeit von zwei Jahren auf ein Jahr dazu, dass das Pflegekindverhltnis rascher durch das stabilere und rechtlich sichere Kindesverhltnis abgelst wird. Die Pflegezeit dient der Feststellung, ob die knftigen Adoptiveltern sich als Erzieher des Kindes bewhren, ob eine tragfhige Beziehung zwischen Eltern und Kind hergestellt werden kann und ob die Adoption wirklich im Interesse des Kindes liegt. Rechtsvergleichend ist die zweijhrige Pflegedauer allerdings lnger als in den meisten anderen Rechtsordnungen. Soweit auslndische Staaten ein Pflegeverhltnis vor einer Adoption vorschreiben, betrgt dessen Dauer zwischen sechs Monaten und einem Jahr. Da die Schweiz zudem in Zukunft auslndische Adoptionen anerkennen muss, die ohne oder nach einer bloss kurzen Pflegezeit ausgesprochen wurden, htte eine Beibehaltung der zweijhrigen Probezeit auch eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der verschiedenen Adoptionsarten bedeutet.

c) Unterhaltspflicht

Das Gesetz verbessert auch die wirtschaftliche Sicherheit eines auslndischen Adoptionskindes entscheidend. Diese ist nach geltendem Recht nicht befriedigend, wenn die Adoption nicht zustande kam. Zwar verankerte bereits Art. 6 Abs. 4 PAVO eine Unterhaltspflicht der knftigen Adoptiveltern; diese mussten sich vertraglich verpflichten, die Unterhaltspflicht zu bernehmen. Die rechtliche Tragfhigkeit dieser Lsung war allerdings nicht ber alle Zweifel erhaben. Zudem konnten ausgerechnet Personen, die ein Kind bei sich aufnahmen, ohne die notwendigen Bewilligungen einzuholen, nicht fr den Unterhalt zur Kasse gebeten werden.

Artikel 20 BG-HA schliesst diese Lcke, indem er eine gesetzliche Unterhaltspflicht fr alle jene Personen begrndet, welche ein Kind mit gewhnlichem Aufenthalt im Ausland zur Adoption in der Schweiz aufnehmen. Auch wenn die Adoption nicht zustande kommt, mssen die Personen, die das Kind zur Adoption aufgenommen haben, fr dessen Unterhalt wie fr den eines eigenen Kindes aufkommen. Die Artikel 276 ff. des Zivilgesetzbuches gelten also sinngemss. Die Unterhaltspflicht dauert grundstzlich bis zur Mndigkeit des Kindes oder darber hinaus, wenn sich das Kind dann noch in Ausbildung befindet. Sie erlischt, wenn das Kind in der Schweiz oder einem anderen Staat von Drittpersonen adoptiert worden ist oder es in seinen Herkunftsstaat zurckgekehrt ist. Ausserdem kann die Unterhaltspflicht durch richterlichen Beschluss ermssigt oder aufgehoben werden, wenn sie unter Bercksichtigung der besonderen Umstnde des Einzelfalls eine unbillige Belastung darstellt.

d) Auslnderrechtliche Stellung des Kindes

Prekr war und ist die auslnderrechtliche Stellung von Kindern, deren Adoption auf Dauer nicht zustande kommt. Da das auslndische Pflegekind das Schweizer Brgerrecht erst mit der Adoption erwirbt, bentigt es fr die Pflegezeit eine Aufenthaltsbewilligung. Diese kann ihm aufgrund von Art. 35 der Verordnung ber die Begrenzung der Zahl der Auslnder gewhrt werden. Scheitert die Adoption, so kann dem Kind eine Aufenthaltsbewilligung wegen Vorliegens wichtiger Grnde gewhrt werden, die allerdings jhrlich zu erneuern ist und deren Erteilung grundstzlich im Ermessen der Auslnderbehrden liegt.

Auch hier wird das neue Recht eine deutliche Verbesserung bringen. Nach dem Beschluss des Nationalrats haben verstossene Pflegekinder knftig Anspruch auf Erteilung und Verlngerung einer Aufenthaltsbewilligung, sofern die Adoption nicht zustande kommt. Fnf Jahre nach der Einreise haben sie Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung. Der Stnderat muss dieser Lsung noch zustimmen, wobei zu bemerken ist, dass sich auch die kleine Kammer bereits sehr deutlich fr eine Verbesserung des auslnderrechtlichen Status von verstossenen Adoptivkindern ausgesprochen hat.

5. Zwischenergebnis

Die Feststellung drfte kaum bertrieben sein, dass das Haager Adoptionsbereinkommen und das dazugehrige Bundesgesetz die Voraussetzungen schafft, um das Primat des Kindeswohls bei internationalen Adoptionen wirksam durchzusetzen:

Durch die Zusammenarbeit von Zentralen Behrden im Heimat- und im Aufnahmestaat und die Arbeitsteilung zwischen den beiden Staaten wird die Entscheidungsbasis fr den Pflegekindentscheid massiv verbessert.

Die automatische Anerkennung auslndischer Adoptionen und die Verkrzung der Probezeit nach Art. 264 ZGB auf ein Jahr schafft beendet rascher die mit der Pflegekinderphase verbundene Rechtsunsicherheit.

Das Bundesgesetz stellt griffige zivil- und strafrechtliche Massnahmen zur Verfgung, um die Beteiligung staatlicher Behrden am Adoptionsverfahren durchzusetzen und dem Kinderhandel dem Kampf anzusagen.

IV. Zur knftigen Stellung der Adoptions vermittlungsstellen

1. Ausgangslage

Die Stellung und Funktion der Adoptionsvermittlungsstellen im knftigen Recht hat sich im Vernehmlassungsverfahren und in der parlamentarischen Beratung als einer der kritischen Punkte des neuen Rechts herauskristallisiert. Wie bekannt sein drfte, hat der Bundesrat vorgeschlagen, auf die Integration der Adoptionsvermittlungsstellen in das Haager Verfahren zu verzichten. Bereits in der Vernehmlassung bten viele Vermittlungsstellen an diesem Vorschlag Kritik. Allerdings wichen die Vorstellungen der Vermittlungsstellen teilweise diametral voneinander ab; Einigkeit bestand weder hinsichtlich des Umfangs ihrer Integration noch in der Frage des obligatorischen Beizugs einer Vermittlungsstelle. Teilweise in Reaktion auf diese Kritik hat der Nationalrat am 27. September 2000 mit 123 gegen 2 Stimmen beschlossen, die Zustndigkeit fr die Aufsicht und die Bewilligung der Adoptivkindervermittlungsstellen auf den Bund zu bertragen. Er hat damit eine Differenz zum Stnderat geschaffen, deren Bereinigung noch aussteht.

Der folgende Abschnitt stellt die Vorgaben des Haager Adoptionsbereinkommen fr die Delegation ffentlicher Aufgaben auf private Organisationen und die Lsung des Bundesgesetzes dar. Ferner wird erlutert, wie das knftige Recht sich auf die Funktion der Vermittlungsstellen auswirkt. In einem zweiten Teil folgen einige Ausfhrungen zur Aufsicht ber die Adoptionsvermittlungsstellen.

2. Die bertragung von ffentlichen Aufgaben auf Intermedire

a) Die Vorgaben des Adoptionsbereinkommens

Das Haager Adoptionsbereinkommen lsst den Vertragsstaaten breiten Raum bei der bertragung von staatsvertraglichen Aufgaben auf andere staatliche Behrden sowie auf private Organisationen. Die Regelung in Kapitel III des bereinkommens ist allerdings nicht ganz einfach lesbar. Grundstzlich unterscheidet das bereinkommen Zentrale Behrden, andere staatliche Stellen, sogenannte zugelassene Organisationen sowie andere private Organisationen.

Zugelassene Organisationen mssen den Anforderungen der Art. 10 und 11 HA gengen. Zugelassen werden drfen nur gemeinntzige Organisationen, die in Bezug auf ihre Zusammensetzung, Arbeitsweise und Finanzlage einer behrdlichen Aufsicht unterliegen. Zudem mssen Leitung und Mitarbeiter von zugelassenen Organisationen nach ihren ethischen Grundstzungen und durch Ausbildung oder Erfahrung fr ihre Arbeit auf dem Gebiet der internationalen Adoption qualifiziert sein.

Auch fr andere private Organisationen schreibt das bereinkommen fachliche Mindeststandards vor. Die Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen wird jedoch im wesentlichen den Vertragsstaaten berlassen. Zudem knnen die Aufgaben, die auf andere private Organisationen bertragen werden drfen, auch durch Privatpersonen wahrgenommen werden. Demgegenber knnen Einzelpersonen nicht als zugelassene Organisationen akkreditiert werden.

Nur wenige der staatsvertraglichen Aufgaben mssen zwingend von der Zentralen Behrde oder anderen staatlichen Stellen wahrgenommen werden. Insbesondere muss die Zentrale Behrde zwingend gewisse Kooperationsaufgaben wahrnehmen. Die Verantwortung fr Massnahmen zur Verhinderung unzulssiger Gewinne und zur Unterbindung von Praktiken, die im Widerspruch zu den Zielen des bereinkommens stehen, kann auf andere staatliche Stellen, nicht jedoch auf zugelassene oder andere private Organisationen bertragen werden. Alle Aufgaben im Zusammenhang mit konkreten Adoptionsverfahren knnen demgegenber auf zugelassene Organisationen oder - mit wenigen Ausnahmen - auf andere private Organisationen bertragen werden. Die Berichte nach Art. 15 und 16 HA mssen jedoch in jedem Fall unter der Verantwortung der Zentralbehrde oder einer zugelassenen Organisation stehen.

Zugelassene und andere private Organisationen drfen in anderen Vertragsstaaten nur ttig werden, wenn die Behrden beider Staaten zugestimmt haben bzw. wenn ein anderer Vertragsstaat nicht Widerspruch eingelegt hat. Die bertragung von staatsvertraglichen Aufgaben auf nicht zugelassene Organisationen ist zudem nur mglich, wenn der Vertragsstaat dem Depositar gegenber eine entsprechende Erklrung abgibt. Hinsichtlich der zugelassenen Organisationen trifft ihn nur eine Mitteilungspflicht.

b) Private Organisationen im Bundesgesetz zum HA

Im Bundesgesetz zum Haager Adoptionsbereinkommen ist nicht vorgesehen, staatsvertragliche Aufgaben durch private Organisationen wahrnehmen zu lassen. Die Adoptionsvermittlungsstellen werden nur in Art. 5 Abs. 2 des bundesrtlichen Entwurfs erwhnt, wo festgehalten wird, dass die Zentrale Behrde des Kantons die Endverantwortung fr das Dossier ber die Adoptiveltern behlt, wenn es von einer Adoptionsvermittlungsstelle vorbereitet wird. Der Stnderat hat eine Ergnzung von Art. 4 Abs. 1 BG-HA beschlossen, die darauf hinweist, dass das Gesuch um Erteilung einer vorlufigen Bewilligung gegebenenfalls unter Mithilfe einer Adoptionsvermittlungsstelle eingereicht werden kann. Weder im Stnderat noch im Nationalrat wurde jedoch der Grundsatz in Frage gestellt, dass in der Schweiz auch die operativen Aufgaben im Zusammenhang mit internationalen Adoptionen durch ffentliche Stellen wahrgenommen werden.

Gegen die bertragung von staatsvertraglichen Aufgaben auf zugelassene oder andere private Organisationen hat vor allem gesprochen, dass die Vermittlungsstellen aus organisatorischen und Kapazittsgrnden bis auf weiteres nicht in der Lage, sich mit allen in der Schweiz anfallenden Adoptionen zu befassen. Nach einer Erhebung des Bundesamts fr Justiz bei einer Reihe von Kantonen wird durchschnittlich nur etwa jede dritte internationale Adoption unter Beizug einer Vermittlungsstelle abgewickelt. Die meisten Vermittlungsstellen haben sich auf eines oder einige wenige Lnder spezialisiert und verfgen auch nur ber die Bewilligung fr diese Staaten. Die meisten Vermittlungsstellen decken auch nicht die ganze Bandbreite der im Zusammenhang mit internationalen Adoptionen anfallenden Aufgaben ab. So konzentrieren sich manche Vermittlungsstellen auf ihre Aufgaben im Ausland, whrend andere das Schwergewicht auf die Vorbereitung der Adoptiveltern legen. Deshalb mssen die kantonalen Zentralen Behrden zumindest whrend einer bergangszeit in jedem Fall als Anlaufstellen zur Verfgung stehen. Die Behauptung, mit einer bertragung von Aufgaben auf die Adoptionsvermittlungsstellen liessen sich brokratische Doppelspurigkeiten vermeiden, ist deshalb nicht zutreffend. Im brigen wrden bei weitem nicht alle der heute in der Schweiz ttigen Adoptionsvermittlungsstellen die Voraussetzungen des Adoptionsbereinkommens fr zugelassene Organisationen erfllen.

Die bertragung ffentlicher Aufgaben auf Vermittlungsstellen htte ausserdem eine Verrechtlichung und Formalisierung ihrer Arbeit zur Folge gehabt. Auf diesen Umstand hat bereits der Bundesrat hingewiesen, doch scheint man nicht berall verstanden zu haben, welche potentiell weitreichenden Konsequenzen damit verbunden wre. Beispielsweise mssten Adoptionsvermittlungsstellen knftig die Ablehnung eines Adoptionsbewerbern als ungeeignet in einer Form begrnden, die der gerichtlichen berprfung standhlt. Im Rahmen der enqute sociale msste den Adoptionsbewerbern das rechtliche Gehr und beispielsweise ein volles Akteneinsichtsrecht gewhrt werden. Auch das Verfahren fr die Zuteilung der zur Adoption freigegebenen Kinder auf die Adoptionsbewerber msste in einer Weise organisiert werden, die rechtsstaatlichen und insbesondere grundrechtlichen Kriterien gengt. Im Ergebnis wre die Arbeit der Adoptionsvermittlungsstellen grundlegend verndert worden.

c) Die Funktion der Vermittlungsstellen unter neuem Recht

Trotz dem Verzicht auf die bertragung staatsvertraglicher Aufgaben ist festzuhalten, dass die Ttigkeit der Adoptionsvermittlungsstellen unter dem neuen Recht nicht grundlegend verndert wird. Diese Feststellung mag auf den ersten Blick paradox erscheinen, doch lsst sich der scheinbare Widerspruch damit erklren, dass das bereinkommen die bestehenden Verfahren mehr ergnzt als ersetzt. Nach geltendem Recht nehmen die Adoptionsvermittlungsstellen im Zusammenhang mit grenzberschreitenden Adoptionen folgende Aufgaben wahr:

sie beraten adoptionswillige Eltern vor Einleitung eines Pflegekinderverfahrens und klren sie bei internationalen Adoptionen insbesondere ber die besonderen Schwierigkeiten auf (Art. 11 AVV).

sie weisen adoptionswilligen Eltern eine Gelegenheit nach, ein unmndiges Kind zu adoptieren (Art. 2 AVV).

sie wirken bei der Vorbereitung des Pflegekinderentscheides mit; insbesondere bei der Abklrung, ob die Eltern fr die Aufnahme eines Pflegekindes geeignet sind. Bei Vermittlung eines Kindes aus dem Ausland muss die Vermittlungsstelle dafr sorgen, dass die nach der Gesetzgebung des Herkunftsstaates des Kindes notwendigen Untersuchungen durchgefhrt, die erforderlichen Unterlagen beigebracht und die fremdenpolizeilichen Bewilligungen eingeholt werden (Art. 9 Abs. 3 AVV).

vor der Unterbringung des Kindes hat die Vermittlungsstelle die zustndige Vormundschaftsbehrde zu benachrichtigen (Art. 12 AVV).

sie begleiten die Adoptivfamilie nach der Aufnahme des Pflegekindes und bereiten allenfalls den fr die Adoption notwendigen Sozialbericht vor (Art. 11 Abs. 2 AVV).

schliesslich knnen die Adoptionsvermittlungsstellen auch Aufgaben im Heimatstaat des Kindes wahrnehmen, sofern dessen Recht dies zulsst (Art. 9 Abs. 3 AVV).

An diesem Katalog wird sich durch das Inkrafttreten des Adoptionsbereinkommens und des Bundesgesetzes dazu nichts grundlegendes ndern. So werden die Adoptionsvermittlungsstellen zwar knftig nicht mehr an der bermittlung von Adoptionsdossiers beteiligt sein, da das bereinkommen dafr eigene Kanle zur Verfgung stellt. Auch ist knftig die Zentrale Behrde und nicht mehr die Vermittlungsstelle fr die Benachrichtigung der Vormundschaftsbehrde verantwortlich. Als einschneidende Beschrnkungen der Funktion der Vermittlungsstellen kann dies allerdings nicht bezeichnet werden.

Demgegenber wird die Kernaufgabe der Vermittlungsstellen - der Nachweis von zur Adoption geeigneten Kindern - durch die Neuregelung in keiner Weise berhrt. Denn das Haager Adoptionsbereinkommen ist kein Vermittlungsbereinkommen, und die zentralen Behrden haben weder die Pflicht noch die Mglichkeit, fr adoptionswillige Eltern ein zur Adoption geeignetes Kind zu suchen. Auch die Beratung, Vorbereitung und Begleitung der Adoptionsbewerber bleibt eine Domne der Vermittlungsstellen, was das Gesetz in Art. 4 Abs. 1 in der Fassung des Stnderats nunmehr ausdrcklich anerkennt. Dieser Begleitung wird in Zukunft von grosser Bedeutung sein fr eine Verwirklichung der Ziele des bereinkommens. Auch wenn Adoptionen selbstredend nicht der Befriedigung der Interessen und Wnsche der Adoptionsbewerber dienen drfen, so kommt man doch nicht darum herum, die Adoptionsbewerber als eine von mehreren Anspruchgruppen anzuerkennen, deren Bedrfnisse mit zu bercksichtigen sind. Zu diesen Bedrfnissen gehren auch zeit- und adressatengerechte Information ber das Verfahren der internationalen Adoption. Werden diese Bedrfnisse nicht respektiert, droht eine Abwanderung in die Illegalitt oder eine Selektion aufgrund sachfremder Kriterien. Die als Bewilligungsvoraussetzung geforderte besondere Vertrautheit der Adoptionsvermittlungsstellen mit den Verhltnissen in den von ihnen betreuten Staaten wird dabei unverndert von grossem Nutzen sein. Schliesslich werden die Adoptionsvermittlungsstellen wie bisher auch die Elterndossiers vorbereiten knnen, was das Gesetz in Art. 5 Abs. 2 BG-HA ebenfalls ausdrcklich anerkennt. Allerdings liegt die Verantwortung dafr auch und gerade die fachliche in letzter Instanz bei der Zentralen Behrde des Kantons. Ob und welche Funktionen eine Vermittlungsstelle im Herkunftsstaat des Kindes wahrnehmen kann, entscheidet sich nach dem Recht dieses Staates. Das war allerdings bereits nach bisheriger Ordnung so, wie sich aus dem Verweis auf die Gesetzgebung des Herkunftslandes in Art. 9 Abs. 3 AVV ergibt.

3. Aufsicht ber die Adoptionsvermittlungsstellen

Von der Frage der Einbindung der Adoptionsvermittlungsstellen in die Verfahren nach dem Haager Adoptionsbereinkommen ist diejenige nach der Aufsicht ber die Intermedire zu unterscheiden. Nach geltendem Recht wird die Aufsicht durch die Kantone ausgebt; der Bund verfgt ber keine entsprechenden Kompetenzen. Die Kantone erteilen auch die Bewilligung, die erforderlich ist, wenn die Adoptivkindervermittlung berufsmssig betrieben wird. Der Nationalrat hat sich demgegenber mit grosser Mehrheit dafr ausgesprochen, die Zustndigkeit fr Bewilligung und Aufsicht auf den Bund zu bertragen. Der Stnderat wird sich mit dem Geschft voraussichtlich in der Wintersession befassen.

Gegenwrtig verfgen 21 Vermittlungsstellen ber eine kantonale Bewilligung. Bislang haben nur acht Kantone Bewilligungen erteilt, wobei mehr als drei Viertel aus den Kantonen Waadt, Genf und Zrich stammen. Die brigen Bewilligungen verteilen sich auf die Kantone Aargau, Freiburg, Tessin, Wallis und Bern. Nur fnf Vermittlungsstellen verfgen ber eine Bewilligung fr die Vermittlung aus mehr als zwei Herkunftslndern. Bewilligt werden Vermittlungsstellen, deren Organisation und Ttigkeit hchst unterschiedlich ist, was mit der geltenden Verordnung ohne weiteres vereinbar ist. Einzelne Stellen konzentrieren sich auf die Suche nach dem Adoptivkind und auf Hilfe bei der Abwicklung des Verfahrens im Herkunftsstaat des Kindes, whrend die Eignungsabklrung bezglich der Adoptiveltern den kantonalen Behrden berlassen wird. Andere Vermittlungsstellen befassen sich darber hinaus auch mit der sogenannten enqute sociale, d.h. der Abklrung, ob die knftigen Adoptiveltern geeignet sind zur Aufnahme des Kindes. Ebenso sind die Vermittlungsstellen nur teilweise als juristische Personen organisiert.

Es ist hier nicht der Ort, die Berechtigung eines solchen Zustndigkeitstransfers und seine Vor- und Nachteile zu diskutieren. Fr eine bertragung der Zustndigkeit auf den Bund gibt es sicher gute Grnde. Die vom Bundesrat vorgebrachten Gegenargumente sind denn auch nicht grundstzlicher sondern eher technischer Natur. Allerdings muss man sich klar darber sein, dass durch die Zentralisierung allein nichts Entscheidendes gewonnen wird, wenn die materiellen Voraussetzungen fr die Bewilligung von Adoptionsvermittlungsstellen unverndert bleiben. Art. 5 AVV in seiner geltenden Fassung nennt folgende Voraussetzungen der Bewillligung:

Wohnsitz in der Schweiz (bzw. wenigstens fnf Jahre Aufenthalt im Falle eines auslndischen Staatsangehrigen);

Erfahrung auf dem Gebiete der Vermittlung und in der Regel Ausbildung auf dem Gebiet der Jugendfrsorge;

Kenntnis der kulturellen, sozialen und der fr die Adoption wesentlichen rechtlichen Verhltnisse der Lnder, aus denen Kinder vermittelt werden;

Hingegen verlangt das geltende Recht nicht, dass eine juristische Person Trger der Vermittlungsstelle sei oder dass Organisationen gewissen strukturellen Kriterien gengen mssten (z.B. Trennung von Trgerschaft und Vermittlung). Ebenfalls ist nach der geltenden Verordnung keine volle Professionalisierung erforderlich, weil eine formelle Ausbildung nur "in der Regel" verlangt wird. Es trgt damit der organisatorischen und funktionellen Vielfalt auf dem Gebiet der Vermittlungsstellen Rechnung. Die Frage, ob die Bewilligungsvoraussetzungen zu verschrfen sind, ist bislang nicht ffentlich thematisiert worden. Eine Verschrfung der Bewilligungsvoraussetzungen htte wahrscheinlich zur Folge, dass einem guten Teil der heute ttigen Adoptionsvermittlungsstellen die Bewilligung entzogen werden msste. Dies liesse sich nur rechtfertigen, wenn die zustzlichen Kriterien tatschlich Gewhr fr qualitativ bessere Pflegekinder- und Adoptionsverfahren bten. Ein solcher Nachweis steht bislang meines Erachtens aus.

Unabhngig davon, wer fr Aufsicht und Bewilligung letztendlich zustndig ist, wird man in nchster Zukunft nicht darum herumkommen, sich mehr als bisher mit den Vermittlungsstellen und ihrer knftigen Entwicklung auseinander zu setzen. Zugleich wird man Verfahren und Kriterien entwickeln mssen, die es erlauben, ihre Leistungen zu messen und zu bewerten.

V. Schluss und Ausblick

Wann das Haager Adoptionsbereinkommen und das Bundesgesetz zum Haager Adoptionsbereinkommen in Kraft treten, steht im Moment noch nicht fest. Nach der Differenzbereinigung und der Verabschiedung der Vorlage durch das Parlament wird man den Kantonen voraussichtlich mindestens ein Jahr Zeit geben mssen, um die organisatorischen und personellen Vorkehren fr die Anwendung des neuen Rechts treffen zu knnen.

Zwar werden das bereinkommen und das Bundesgesetz die rechtlichen Bedingungen internationaler Adoptionen im Interesse des Kindes markant und nachhaltig verbessern. Eine erfolgreiche Umsetzung wird allerdings zu einem grossen Teil davon abhngen, dass adquate Rahmenbedingungen geschaffen werden. In diesem Zusammenhang sind folgende Punkte von Bedeutung:

Das bereinkommen und das Bundesgesetz wird eine Professionalisierung der internationalen Adoptionsverfahren ermglichen. Voraussetzung ist allerdings, dass die mit der Anwendung des neuen Rechts befassten Behrden ausreichend mit Personal und Sachmitteln ausgestattet sind und sich sinnvoll organisieren. Die Erfahrung zeigt, dass eine adquate organisatorische und personelle Struktur die wichtigste Voraussetzung fr einen wirksamen Gesetzesvollzug ist. Das heisst beispielsweise, dass es wohl wenig sinnvoll wre, wenn die Aufgaben der kantonalen Zentralen Behrde einer Stabsstelle bertragen wird, die nicht schwergewichtig im Bereich des (internationalen) Kindesschutzes ttig ist. Damit ist auch das Problem angesprochen, dass die Zahl der internationalen Adoptionen in den kleineren Kantonen zu gering ist, um die Schaffung einer vollamtlichen und ausschliesslich hierfr zustndigen Fachstelle zu rechtfertigen. Bereits der Bundesrat hat auf die Mglichkeit einer regionalen Kooperation hingewiesen. Die Zentrale Behrde des Bundes wird aller Voraussicht nach beim Bundesamt fr Justiz angesiedelt werden, dessen internationale Abteilung bereits heute vielfltige Aufgaben des internationalen Familienrechts wahrnimmt.

Von ebenso grosser Bedeutung fr den Erfolg des neuen Rechts wird ein regelmssiger Informations- und Meinungsaustausch und Wissenstransfer zwischen allen Stellen, Organisationen und Personen sein, die im internationalen Adoptionswesen ttig sind. Wissen und Erfahrungen sind reichlich vorhanden, aber nicht immer und nicht allen Interessierten zugnglich. Deshalb ist es sehr verdienstvoll, dass die Fachstellen fr Adoption und fr das Pflegekinderwesen, der Internationale Sozialdienst und die Stiftung Kinderdorf Pestalozzi diesen Kongress organisiert haben. Auf internationaler Ebene werden regelmssige Treffen aller Vertragsstaaten, wie sie das Stndige Bro der Haager Konferenz beispielsweise Ende November organisiert, ein gutes Forum bieten, um Erfahrungen auszutauschen und auf Probleme hinzuweisen. Auch auf nationaler Ebene sollte die Schaffung eines geeigneten Forums fr den Wissens- und Erfahrungsaustausch in Betracht gezogen werden. Der Zentralen Behrde des Bundes wird dabei eine zentrale Rolle zukommen, hat sie doch nach dem Bundesgesetz unter anderem die Aufgabe, den Erfahrungsaustausch mit anderen zentralen Behrden der Kantone, den Adoptionsvermittlungsstellen und den Bundesbehrden sowie die Koordination auf dem Gebiet des Adoptionswesens zu frdern (Art. 2 Abs. 2 lit. e BG-HA).

Auf einer grundstzlicheren Ebene sollte das Inkrafttreten des neuen Rechts auch zum Anlass genommen werden, um sich mit wissenschaftlichen Methoden mit Grundfragen der internationalen Adoption zu befassen. In der einschlgigen Literatur wird immer wieder der unbefriedigende Stand der Forschung auf diesem Gebiet beklagt. In der Tat erstaunt es, dass beispielsweise die Bedeutung von Risikoindikatoren bei internationalen Adoptionen nach wie vor in erheblichem Masse umstritten sind. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgesetz die Mglichkeit vorsieht, wissenschaftliche Studien und Forschungsarbeiten auf dem Gebiet des Adoptionswesens mit Finanzhilfen zu untersttzen (Art. 21 BG-HA).

Mit Inkrafttreten des Haager Adoptionsbereinkommens und des Bundesgesetzes zum Haager Adoptionsbereinkommen wird man ebensowenig eine Garantie haben, dass Adoptionen erfolgreich sind, wie man Missbruche vollstndig ausschliessen kann. Die Voraussetzungen, dass eine Adoption zum Wohle des Kindes und unter Beachtung des Grundsatzes der Subsidiaritt der internationalen Adoption stattfindet, sind jedoch eindeutig besser.